兩岸地方治理與公共政策
學術研討會(2007/11)
拆解國家
─中國地方的「逆治理」與國家權威的碎片化
Wrecking the
State
─Inverted governance and Fragmentation of the State in China’s Local
Governance
國立政治大學國際關係研究中心
第四研究所研究員宋國誠
摘要
本文通過中國地方治理的結構悖論(相互遏制結構和壓力型體制─代治理)探討地方治理的偏離與困局，以及由治理悖論所導致的「權威滲漏」現象。權威滲漏是地方政府「政治代理人危機」和「小共同體」必然衍生的現象，它以一種「逆預算軟約束」的新形式，形成與中央博奕的體制異己者。
權威滲漏類似「產權殘缺」現象。當公共政策決策主體不明確，治理主體越位、變異、殘缺，政策之公共性與私利性之間的邊界模糊不清時，就會在「委托─代理鍊」中產生缺口，給予代理人投機牟利的機會。權威滲漏意味著政府官員將私人利益置放於公共領域之中，將個人利益進行政策包裝或政策內捲，藉由政策執行直接或間接獲取違約利益。
權威滲漏最終導致公共政策的「非公共化」，當前地方治理中各種「土政策」的層出與林立，就是政策非公共化的產物。權威滲漏與非公共化導致地方「逆治理」效應，其不僅構成中國政治體制的內在緊張，嚴重結果將導致稀釋國家權威和國家碎片化的危機。
關鍵詞：治理；地方治理；逆治理；國家碎片化
Abstract
This article discusses
deflection and predicament and transudation of authority of
The transudation of authority is
familiar with attenuation of property right. When the decision-maker is unclear
and causing offside, variation, fragmentation, and the boundary between public
interest and private interest is vague, it will engender indent with the chain
of agency relationship and give opportunities of corruption for agent. The transudation
of authority means government officials put the private interest into the
public domain; they obtain illegal interest directly and indirectly through
policy packing and enrollment.
The transudation of authority
eventually cause public policy decline into “non-common” with outcome of many “native
policies”, it further arises the effect of local inverted-governance and crisis of dilution and
fragmentation of state authority.
Keyword: governance;
local governance; transudation
of authority;
fragmented authoritarianism
前言
日前，在中國中央電視台出現了一個畫面，中國總理溫家寶在鏡頭前厲言斥喝，對某些地方政府揮霍公帑、大興土木建造金碧輝煌的政府新樓一事，直指：「土皇帝！難道真的天高皇帝遠」？對地方政府奢華靡濫的行徑，溫家寶誓言堅決予以制止。此一事件是否反映中央對地方的權威與管轄已經式微？地方政府已經不聽中央使喚、各行其道，以致已演變成「體制外」的自治單位？今日中國究竟是「全國一盤棋」，還是「全國一盤散棋」？本文旨在探討：在肯定地方政府自實行財政分權(分灶吃飯)以來，通過「誘致性變遷」與良性競爭而對經濟發展作出貢獻之後，今日又出現了什麼現象和基於哪些因素，使地方政府陷入結構性的治理悖論和功能上的「逆治理」，從而造成「國家碎裂化」的現象？
一，中國地方治理─「地方政府代為治理」
二戰以後，地方政府在公共事務領域中的承擔性與服務量不斷增加，其在公共服務的傳送與執行中，類似反應滯緩、組織軟化、協調困難、目標偏離……等問題不斷出現。於是，地方政府改革已成當代各國政治革的核心議題，而改革的策略方向則從地方政府轉向地方治理。人們已經意識到，地方公共事務的有效治理已不能單純依賴地方政府，需要擴展到地方政府與其他橫向或縱向的政府間關係、私人部門、自主部門和市民團體的關係。過去，由一元化的、政府主導的地方公共領域已成為多重組織、個人與政府共同參與和相互作用的場所。
「治理」(governance)就其原生意義來說，是指使用諸如「全球化∕跨國界∕後民族∕去領土∕弱國家……」等字眼來描述的當代全球情境下，由於面對政府與市場的「雙重失靈」，人們寄望並引進「公民社會組織」(Civil Society Organizations, [CSOs])來管理公共事務之趨勢與實踐的總和。在此意義上，治理的基本內涵是「社會治理」，是面向公共利益、提供公共產品與服務的「超國家∕去政府」的管理。
在國際關係領域中，「治理」(governance)是一種涉及國際事務或更為廣泛之人類共同事務之管理的制度性安排，因此，「治理」往往是一套或多種治理體制的功能性實踐和協調與整合行為。Oran Young把治理的形成與必要性歸結於兩個主要趨勢，一是正在形成的「全球公民社會」(global civil society)成員間相互依存的不斷增強，以及冷戰後「聯合國」這一世界性組織在大量經濟問題上的邊緣化，特別是聯合國相關組織在解決涉及人與環境關係問題上能力的不足(Young, 2007: 1-2)。至於所謂「治理體制」(regime of governance)則是是「一種不同集團的成員就共同關心的問題制定集體選擇的別機制」(Young, 1994: 26)。
「治理」還可以分為「政府主導的治理」和「沒有政府的治理」(governance without government)，顯然，前者與本文比較相關。James N. Rosenau認為，「『治理』(governance)與『統治』(government)並非同義語，儘管兩者都涉及目的性行為、目標性活動、系統規則，但統治是由正式的權威(formal authority)所支撐，通過政策權力以確保或執行已經妥善建立的政策；治理則由共享性(shared goals)所支撐，這些目標可能並非來自法律或正式授權，也未必依賴政策權力以克服偏差而獲取強制力」(Rosenau and Czempiel, 1992: 4)。儘管「統治」―即所謂政府主導的治理─或稱「主權治理體系」(張勝軍，2001: 7)在今日中國依然居於主流地位，但「政府治理」已經走向「政府╱治理」的模式，也就是逐漸讓位於「沒有政府的治理」。關於基於主權弱化或「失治」─失去有效治理的能力─的非政府治理或無政府治理，已有相當多的文獻，在本文中，我們所稱的「治理」主要是非政府組織逐漸取代政府的「職能治理」，而不是政府對民間公共事務―統籌統包的―包辦式治理。
(一)「治理」：內涵與外延
「治理」概念進入中國有一個「中國語境化」的過程，其是否適合中國特殊的政治體制與公共管理環境，實際上還存在爭議(孔繁斌，2003)。中國青年學者曾正滋認為首先應該犛清「治理」的內涵與外延。「治理」概念興起於國家─社會關係出現重大變革的年代，治理所追求的市場化、新的公共管理技術，都有賴於新的力量來承接政府職能。在此之前，人們往往混淆了「公共治理∕統治」、「公共治理∕新公共管理」兩對概念。前者的區別在於自組織秩序和統治秩序、低級政治和高級政治、單中心控制與多中心治理等三組相互對立的範疇，就後者而言，公共治理是新公共管理的繼承、擴展和深化(曾正滋，2006)。張康之認為，「治理」的提出是20世紀70─80年代西方國家「新公共行政運動」的產物，它使政府的存在形式和政府與社會的關係發生了深刻的變化。張康之把治理定位於「服務型社會治理」並強調其所蘊含的理想成份與道德取向，「我們現在已經傾向於把公共管理看作為一種新型的社會治理模式，是建立在服務精神和服務原則上的服務型社會治理模式，它的治理體系帶有明顯的『德治』特徵」(張康之，2004: 1；俞可平，1999)。但徐勇則強調「治理」的形式與方法，他認為：「Governance的中文意思主要是指統治、管理或統治方式、管理方法，即統治者或管理者通過公共權力的運用方式。在這裏，重要的是公共權力的運用形式、方法或手段，而不是統治或管理的內在依據、原則或規律。……因此譯為『治理』比較恰當」(徐勇，1993: 63)。實際上，徐勇對「治理」的定義與「統治」差距不大，只是強調統治形式的多樣性與延伸性。除此之外，還有學者提出依據「全球治理委員會」的觀點，提出「過程─協調─互動」理論，指出治理是一種相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程；它具有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動(錢海梅，2006: 266)。
無論強調「治理」的內在規範還是強調運作形式，前者提出「德治」、「善治」、「良政」、「美治」等概念，基本上都是試圖與中國傳統的政治哲學相聯繫，它意味「理想的政治(府)統治」的可欲性與可能性；另一方面，徐勇在界定“governance”一詞時，已在無意間作了「中國語境化」(Chinese Contextualization)，即把政府納入「治理主體」的範圍內或把政府視為主要的治理主體，這實際上與西方對“governance”─例如「全球治理」(global governance)、「地方治理」(local governance)」(local governance)、「公共治理」(public governance)的涵意已有一段距離。換言之，徐勇(也包括多數的中國學者)把「政府」(State)納入了西方定義下的「公共提供者」(public provider)範疇中，從而已擴大了「治理」在中國適用的範圍與可能性。
從西方原初意義上的「治理」來說，實際上並不存在「政府治理」或「地方治理」這一悖論式概念，因為「治理」本是基於對官僚權威管理和市場調節失敗的失望與放棄。如果「治理」的興起意味著「公民社會」(civil society)的復興，「它的復興正是為了抵抗政府對社會公共領域的『殖民』，進而影響政治決策。這樣一個獨立自主的公民社會不同於傳統上被國家牢牢統制著的社會」(曾正滋，2006: 82-83)。而從西方更強調社會治理、公共治理、社區自治等等來看，「治理」實際上總是意味對「統治」(government)的疏離和對政府干預的抵制。
在本文中，「逆治理」並非指反對治理，而是指治理的無能和失敗，是指對治理的抵銷和扭曲。這種無能和失敗並非無知、失誤、意外所導致，而是來自制度障礙和治理主體角色認知的錯亂與變異，在此意義上，「逆治理」是指對治理目標的抵制、轉移、支解和逃避，它最終通過本文所說的「權威滲透」這一細微持久的發散效應，構成了鬆散權威、拆解國家的危險性。
人們目前熟悉的「治理」一詞來自1989年「世界銀行」在討論非洲情勢時提出的「治理危機」(crisis of governance)，此後，這一名詞就廣泛地與發展中國家(developing countries)和「後殖民世界」(postcolonial world)的發展現況聯系起來，但卻經常被簡單地等同於單個國家的「可統治性」(governability)」(Padgen, 1999；Stoker, 1999)。俞可平指出：「英語中的治理一詞(governance) 源於拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治(government) 一詞交叉使用，並且主要用於與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從1990年代以來，西方政治學和經濟學家賦予“governance”以新的含義，不僅其涵蓋的範圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與government 相去甚遠」(俞可平，1999: 37；2001；Jessop, 1999)。
而在治理主體上，國家一元化的角色遭到了挑戰，國家原先獨自承擔的管理職逐漸分解和轉嫁，轉向於私人部門和公民自治團體。Stoker也指出：「公共行政的主體已經超出了多層級的政府機構，而延伸至社區、志願部門和私人部門，這些部門在公共服務及專案實施中所扮演的角色是治理視角關注的重要領域」(Stoker, 2007: 7)。換言之，面對當前公共利益與公共事務的複雜化，以及公共服務的多元化與競爭化，非正式、非政府的「公共治理」乃因運而生，但既言「治理」，它就不只是「政府管理」，而主要是公民社會的「自治」或自主性管理。
在中國，「地方治理」─即使就地方政府代為從事公共服務之供給而言─之所以能夠成立並且作為一種「悖論型態」存在，正是因為中國缺乏西方社會成熟而強大的公民社會組織，有人甚至認為，中國至今尚未出現現代意義的、成熟的社團組織(孫立平，2004: 55)。作為「單一式─中央集權」的國家，在長期中央集權體制下，並不存在「地方自治管理」(即使是「村民自治」，實際上還停留在農村黨支部指導與控制下的自治)。有人甚至認為，「中國目前還沒有真正的地方政府，在中國的傳統的體制下，從來沒有真正的地方政權，這種體制一直延續到現在，所有的地方政府都是中央的派出機構」(周為民，2003:
41)，但不可諱言，中國地方政府在20幾年經濟高增長中所作出的貢獻是不容否認的。至少，區域經濟的發展的首要推動者就是地方政府，正是因為地方政府這種「義不容辭」的特色，即使作為一種「悖論」，一種名義上的「地方治理」依然可以成立。
(二)中國地方治理的形態與特性
中國的公共政策體制是典型的「單中心」體制，政府是公共政策過程中的唯一主體，在公共政策的過程中政府佔據主導性的地位，其他的政府行動者對公共政策的影響作用不大；但是改革以來面對市場經濟改革，面對日益複雜的公共事務，以及一連串為了「搞活」而實行的放權和分稅政策，使地方政府取得「準市場主體」的地位，從而獲取「政權經營者」的角色。但正是又因為中國並非「聯邦自治」國家，傳統計劃經濟體制下「指導式─指令性」的政治形態並未完全蛻去，於是原本應由公民自治組織管理公共事務的職責，依然由地方政府來承接與代辦，甚至是由「地方行政精英集團」來管理，這正是「中國式地方治理」的由來。於是，一個悖論必然產生，原本意欲脫離官僚統治的「治理」依然由地方政府來「代理」，中國的地方治理於是變成「地方政府代替公民組織行使治理」的格局，其混亂性與複雜性自不待言。這種「代理型治理」的悖論，可以從兩個方面來觀察，一是公共權力「公屬」與「私用」的分離，二是指公共政策「善治」與「惡損」的矛盾。
自20世紀80年代以來，中國公民自治意義上的「地方治理」主要有三種形式：(農村)村民自治、(城市)社區自治、行業自治。但實踐至今，這些自治組織不僅幼稚而且脆弱(陳偉東，2004: 66)，它實際上處於既依賴於政府指導與規範，又隨時處於被地方政府收編和壟斷的疑慮。即使以施行最早的「村民自治」來說，有些地方村長經過村民民主投票選出，但卻經常出現隨時遭到政府以「向群眾傾斜，不服組織領導」等理由予以撤銷等怪事。換言之，中國的地方治理基本上還是「地方政府代理」，與西方社會已趨於成熟穩健的地方治理，還有一段距離。
將「治理」引進當代中國，且恰好與中國以「放權讓利」為主調之經濟改革相契合，但「治理」之實踐又處於與中國家權力結構和社會治理主體雙重悖離狀態，一種稱為「地方治理」實際上卻是「地方政府代為治理」的格局乃宣告成立。正如本文將要討論的，正是因為「地方治理」實際上是「地方代理」，中國地方政府的「逆治理」效應不僅層出不窮、難以管理(一個身負地方治理責任的地方政府反而成為國家難以管理的脫韁野馬)，而且最終將導致國家(中央政府)的疲憊化與透支化。
在有關「治理風險」的討論中，已有人提出「國家空心化」的危機(錢海梅，2006)。Lieberthal則提出「權威碎化」(fragmented
authoritarianism)的觀點，用以說明中國「分權化」改革之後的趨勢。在把中國政治體制定義為「官僚層級體制」之下，「權威碎化」的觀點不僅在描述分權改革之後中國政治權力功能性分化，也在描述地方政府對中央權威和任務的「非敏感化」和政策認知與執行上的「遲鈍化」，它主要表現在地方政府在財政分權結構上尋求「預算外收益」(extrabudgetary funds)的強烈衝動，以及在中央放鬆意識形態控制後地方政府傾向「自我維持」(self-supporting)的特殊偏好，從而導致「強地方、弱中央」的結果(Lieberthal , 1992: 8-9)。換言之，除非中國走向真實的「治理」(公民組織自治管理)，否則中國的地方治理恐將問題叢生，並使國家權威面臨解構化與碎裂化的危險。
二，中國悖論：地方治理的困局
(一)相互遏制結構
據北京「天則經濟研究所」《政府體制改革系列課題》一份調查報告顯示，經濟情況比較好的地區，該地區的地方政府行為就具有比較積極而正向的競爭形態，反之亦然。通過對四個主要省區的調查研究，該報告將地方政府的形態區分為「進取型」、「保護型」、「掠奪形」三種。其中，「掠奪型」政府基本上不創造稅源，為了維護政府日常開支，通過各種手段增加稅費，向當地居民和企業進行剩餘掠奪，導致當地經濟發展失去了根基(周業安、趙曉男，2002: 55）。
地方政府的掠奪行為及其產生的危害性，已經引起中國各界的重視。但問題在於，地方政府何以膽敢如此長期胡作非為？中央政府難道矇在鼓裏、一無所知？抑或是中央政府早已明知卻無力矯正？該報告指出，一種稱為「相互遏制」的格局，使地方政府(特別是不發達地區)採取掠奪性行為，「對於很多不發達地區來說，財政上的困境使地方政府走入一個兩難境地，一方面，如果要搞活當地經濟，就需要對公共設施投資，減輕當地經濟主體的稅負，一方面，各種財政剛性支出迫使地方財政必須不斷擴大或維持財政收入，結果當地經濟主體的稅負不減反增。當地的財政困境和當地的經濟發展水準形成一種相互遏制格局，一旦地方政府自身沒有動力進行制度創新來打破這種格局，那麼一個掠奪型政府就可能持續較長時間」(周業安、趙曉男，2002: 57)。
這種「相互遏制」格局是地方政府發展上先天的兩難困境，有其客觀上可理解與通融之處，如果行政集資和加重稅負的資金依然投入於公共建設與服務，那麼這裏只發生效益問題而沒有腐敗問題，嚴格來說不算是嚴重的、惡意的掠奪行為。但這種相互扼制的結構及其行為的「逆治理」效應，仍然不可忽視。因為這種格局說明了地方政府「公共服務」的意願並非出自創造性與自願性，意味著地方政府自身發展、自我擴充和自我維持的需要，遠遠大於社會生活與群眾利益的服務職能：地方治理變成了治理地方政府本身─地方政府的自我發展與自我服務。如果「治理」意味著政府通過內部及外部網路進行運轉的能力，那麼處於「相對遏制」下的地方政府，其對「外部運轉」根本缺乏興趣和誘因，反而在遏制壓力下傾向於自我維持和自我生存，一種「求生式的自肥」。換言之，如果缺乏制度創新和自我改造，地方政府的地方治理就會變成「地方自利」。
但是「相互遏制」格局並非不能打破，關鍵在於地方政府自身的改革意願和積極性。基本上，「相互遏制」的核心問題在於是財政支出的剛性，這些支出雖然是以法律、法規的形式明文規定的，但其反映的並不是預算民主的精神或效率原則，而是特定歷史條件下國家意志的體現。基於這種剛性，打破這種格局將產生兩種結果，一是積極的進行制度與環境創新，通過招商引資、人才培育、環境改造、優惠政策等等，改變財政結構以擺脫困局，另一種是消極性的「壓力轉嫁」，亦即把上級政府的指標和政績壓力向下級轉移，或向地方企業進行剩餘索取，形成一種「掠奪性榨取」(predatory charge)，最終造成本文所說的「逆治理」現象。
(二)壓力型體制：政績考核
自改革開放以來，在所謂「三亂」現象之下，地方政府始終是眾人抱怨與攻擊的箭靶，這實際上是中國政治體制「逆治理」結構下必然的產物。在計劃體制下，地方政府實行黨委集體領導負責制，但雖曰「集體負責」，實則「無人負責」。1980年代末期，開始實行「崗位負責制」。這種體制是一種將政績考核與施政成敗直接壓縮在地方政府領導人個人身上，這種依靠行政責任壓力推動現代化是中國地方政府被視為「壓力型體制」的由來。(唐海華，2006；崔之元，1997；榮敬本，1996，榮敬本等，2001)；。
「壓力型體制」是中國縣鄉兩級政治體制改革研究時提出的一個概念。所謂「壓力型體制」指的是一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而採取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系(榮敬本，1998: 28；黃輝祥，2002:
68)。它體現為中國行政權力上收至「鄉鎮級」為止，鄉鎮以下則實行自治。「鄉政村治」是中國對農村進行整合和再組織的一種民主化治理方式的實驗，這種「政權簡化」的實驗雖以鄉政為試點對象，但卻是中國地方治理第一個實踐範例，並反映出中國政治體制與地方治理的一般特徵。
在早期，中央政府對地方政府的政績壓力主要局限在經濟發展指標，並與幹部任命體系相掛勾，但隨著改革的深化與社會多元化，中央下達的指令範圍和政績內涵日趨龐大和複雜。在國家政令由上而下層層交辦，中級層次逐項分解和分項委派之下，全國形成一種急功、求成、速效的「超趕壓力鍋」。在這種壓力體制下，地方政府會把來自上級的外部壓力轉化成內部競爭壓力，通過指標攀以、不正當競爭、假造「政績工程」以化解壓力。然而，這種長期性內部壓力不僅會形成一種「借債─負債」的惡性循環，這種循環還會進一步硬化成一種「囚徒困境」的博奕局面，因為「如果別的官員都在追求短期政績(即資源密集型工程) ，那麼，本地政府的最佳策略也是採取同樣的策略，否則只好在競爭中處於劣勢甚至被淘汰」(馬駿，2001: 81)。
理想上，以「村民自治」來說，原先的制度期望是希望村民真正實現「四項民主」─民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治權利；達到「三個自我」─自我管理、自我教育、自我服務的目標。實際上，一個自身民主程度不充分的上級單位，往往難以「產出」一種民主化的治理模式，面對中國空間遼闊、發展歧異的鄉村世界，試圖運用單一模式涵蓋廣大而複雜的村民社會，可能是徒勞無功的。
具體的實踐經驗證明，壓力型體制並沒有產生制度上所預期的效益和約束作用，因為壓力型體制的「壓力」重點在於「硬指標」，在硬指標之外事關公共服務和人民利益的公共治理事務─「軟指標」，必然受到輕乎和漠視，形成了與制度預期落差甚大的「逆約束」(inverted constraint)。另一方面，壓力型體制的考核主體不是公民也不是社會大眾而是上級領導，地方政府營造「政績工程」以化解壓力尚且力不從心，更遑論為公共利益提供優質服務？儘管「政績工程」在早期「以經濟建設為中心」時代具有短暫的正面效用，但「政績工程」往往演變成「數字工程」、「數字政績」，形成一種「官出數位，數位出官」的惡性迴圈(倪星，2006:
85)。實際上，由於人民群眾的意見和需求，既不包含在地方政府的激勵機制之中，也無法產生監督政府的約束作用，弱勢的居民甚至成為地方政府釋放壓力的對象，原本應該成為地方政府服務對象的反而變成被壓迫的對象。
人們對壓力型體制已有許多研究與批評，它必然走向「舒壓─逆治理」的局面也已日漸顯現。換言之，在只存在上級壓力、硬指標約束，缺乏公民參與與民意監督之下，必然演變至「中央─地方─民眾」(或「決策者」(policy-maker)、供給者(provider)、公民(citizen)之間)三層之間一種「信任斷裂」的局面，產生拆解國家權威的效應，陷入逆治理的惡性怪圈之中。(如圖一)
[圖一]：逆治理怪圈
第一圈：
政績工程(囚徒困境)
←──────────
政策制定者 ──────────→ 服務提供者
考核、升遷、硬指標
第二圈： 斷裂、弱關聯、權威滲透
政策制定者 ──────────→ 服務對象
←──────────
低參與、無監督
第三圈：
抱怨、反抗、上訪(博奕邊緣)
←──────────
服務提供者 ──────────→ 服務對象
壓力釋放：強索、攤派
案例一：說謊培訓班
據《鄉鎮論壇》報導，為了應付上級單位的政績考核，有些下級機關部門採取專業欺騙、造假瞞上的手法，來掩飾政績的缺失與不良。具體情況如下：
“本來，上級到鄉鎮檢查指導工作，舉行有關專案的達標升級活動，是很正常的事情。可有些鄉鎮領導平時工作沒做好，卻又想達到項目達標升級的目的，就會採用「現上轎現包腳」的辦法，組織有關人員說謊，以期愚弄上級，混過檢查驗收關。”
“說謊的內容很多，上級要檢查驗收什麼，就去說什麼內容的謊，可謂兵來將擋，水來土掩。例如，計劃生育檢查，平時沒有服務室，檢查時就現收拾房子，現到學校借來桌凳，在牆上現張貼資料；有的村獨生子女優待金多年沒發放，就安排生育戶說發放了，而且還叫會計做假賬；上面撥發的資金被挪用了，也說專款專用；招商引資成效很少，也說已開工多少，準備開工多少；一分錢的效益沒有，也說產值、利潤分別達到多少多少。總之，上邊只要檢查驗收什麼，下面就會組成若干人迎合什麼。為了達到目的，有些鄉鎮會不擇手段，理直氣壯地舉辦形形色色的說謊培訓班。”
“舉辦說謊培訓班，往往是主要領導親自佈置和倡導，而且還要強調說謊紀律，將說謊上升到在政治上與上級黨委政府保持高度一致的高度。凡事只能說好，不能說差；該說的話要說，不該說的話不能說。否則，出現的一些差錯和紕漏，將由當事人負責，輕者給予批評教育，重者待崗下崗扣工資。在這種土政策的高壓下，許多人敢怒不敢言，違心服從，使得說謊培訓班唐而皇之地公開化。[1]”
三，權威滲漏：游走體制外
(一)政治代理人危機─權威滲漏
代理人危機是指在企業經營「委托─代理」機制中，代理人違背了委托人意願，損害委托人利益的一種社會經濟現象。一般而言，一種職業不是直接代表從業者的利益，而是代表著他人或公共利益時，就存在著代理人為獲得私利而侵犯公共利益的可能性，因為公共決策與具體決策人的私人利益並不總是一致的，並非每一項公共決策都能同時實現公共組織的收益和具體決策人的收益最大化(程同順、李秋蘭，2004: 71)。「委托─代理」模式作為中國國有企業的治理模式，其所產生的諸多弊端─諸如中飽私孃、包盈不包虧、賤賣國有資產等等─已充分顯現。實際上，這種「代理人危機」不只存在於企業經營中，而且還泛化至政治體制和公共治理領域─「政治委托─代理」，形成與企業經營中「資產流失」相類似的現象，在本文中稱之為「權威滲漏」。
正如「漏水」雖然細小不易查覺但日久足以涓流成河、聚河成洋一樣，權威滲漏像一處處纖維般的毛細孔，佈滿在中國這一龐大的國家軀體上。權威滲漏類似Yoram Barzel的「產權殘缺」(Attenuation of Property Right)理論(Barzel, 1989)，當公共政策的決策主體不明確，治理主體越位、變異、殘缺，政策之「公共性」與「私利性」之間的邊界不清晰時，就會在「委托─代理鍊」中產生缺口，給予代理人投機牟利的機會。權威滲漏意味著政府官員將私人利益置放於公共領域(public domain)之中，將個人利益進行政策包裝或政策內捲，藉由政策執行直接或間接獲取違約利益。
由於地方政府與地方官員具有「同一∕二重性」，即(同一批)地方官員代表(同一個)地方，但又具有公共身分與私人身份的兩面性，於是地方政府和地方官員會對上級政策中有利於私人利益的部分保持高度敏感性(制定「潛規則」)，同時又對其中的公益性與服務性維持惰性反應(進行「目標轉換」)。權威滲漏正是表現在這種「同一∕二重性」的伸縮與轉換之中，且不易被察覺和監控。於是，地方政府就像個「治理漏斗」，它把有利於私人利益的政策截留下來，卻把有利於公共利益的政策濾除丟棄。
隨著對「腐敗」問題之認識與研究的深化，人們已把腐敗不是簡單看成權錢交易行為、濫用公共權力或出賣國家財產，而是民眾與國家以及官員之間的公共權力委託代理運行的失靈(仲偉周，1999)。
失靈的關鍵在於，由於委托─代理從來就不只是一次委托或單項委托，而是重疊性委托和多項概括委托，在層層繁複的「委托代理鍊」中，存在著「代理治理」的漏洞。中國「非代議」性質的「政治委托─代理」其不同於企業「董監─經理」關係，在於「政治委托─代理」在委托行為(人民委托政府)上缺乏像企業經營中委托人具有的「解除─歸返」權，即委托人在給出委托授權時，相應具備另一種平行權力藉以監督和約束委托代理的實際表現(倪星，2002)。一般而言，即使人民具有類似的「解除委托」─例如罷免權─的機制，也必須經過一種「委托─罷免」的「再委托」程序，即人民委托政府懲治或免除政治代理人的職務(實際上可能完全缺乏這種機制)。即使是如此，當面臨察覺代理人危機之負效應同樣處於信息不對稱、信息求證困難、侵權或違約代理難以犛定、代理人責任主體模糊不清等等問題時，也必然產生滯後反應和遲延治理的弊病。
滯後反應和延遲治理屬於結構性危機，功能性代理危機則可以概括為利用不充分或隱藏性資訊(hidden information)在委托名義掩護下進行委托範圍外個人利益最大化的自利行為。這種行為會在政策筛選、選擇執行、利益截流、尋租腐敗、法外創收、責任歸避等等「治理環節」中找尋缺口，尋求「剩餘榨取」。當這種「委外創收∕截取剩餘」的現象普遍化之後，就形成了政治體制上所謂「權威滲透」現象。
權威滲漏使國家面臨的不是體制外敵人的挑戰，而是體制內「偽裝的競爭者」，亦即一群吃裏扒外的代理人。權威滲漏就像地基不穩或土石流失，它雖然還足以支撐房子的主結構，但實際上已經木腐蟲生、不堪久住。
案例二：吞吃政策
據《農民日報》報導，國家下達許多攸關農民利益的政策，地方幹部往往怠墮反應或延遲處理，使中央政策進不了村、入不了戶、見不到民。《農村科技與信息》轉載如下：
“農業是國民經濟的基礎，黨中央、國務院一直重視農村工作。十一屆三中全會以來，……深受農民群眾歡迎的一系列方針政策，而有時老百姓卻知之甚少，他們的反映説：「是被幹部貪污了」。”
“究其原因，是因為有些鄉村幹部政策觀念淡薄，思想上不重視，工作上馬虎了事。上級文件發到基層，有些鄉村幹部不去組織學習，不去認真研究，不能夠聯繫文件吃透文件精神。開會回來以後，把會議材料往櫃子裏一放，往抽屜裏一鎖，而沒有把會議精神貫徹落實到實處。更有甚者，有的鄉村幹部害怕把政策傳達給群眾，錯誤地認為「群眾知道的越多，幹部的工作就越難做」。正因為不少地方對黨和政府的農村政策貫徹不力，從而造成政策進不了村、入不了戶，與群眾見不了面的後果[2]。”
(二)，全國「小共同體」
中國政治體制改革的依循路徑是基於改變中央權力的高度集中的僵硬體制，採取「放權讓利」的方向，給予給地方、部門和企業以自主權，以培養其積極性與靈活性，所謂「財政包乾」就是這一改革路徑的體現。無論是行政放權或財政讓利，這一「下放」過程─地方政府由過去單純的國家代理機構變成獨立的利益實體(孫立平，2004: 36)─適足以和「權威滲漏」相結合，給予地方政府另建「小共同體」的機會。這裏所謂的「小共同體」是指地方政府在滿足了「財政包乾之後」─交足國家的、剩下自己的，地方政府就把「國家」拋之九霄雲外，轉而致力於「包乾後收益」的創造與增長。這種「包乾後收益」因為具有私有性，它成為地方政府具有盈餘分配性的的「小金庫」，亦即地方官員在其中進行內部獨立經營和內部自我分配，最終演變至地方政府盈利化和企業化的結果(戴長征，2004)。
如果說「政績工程」是為了敷衍、搪塞上級機關，那麼這種「包乾後收益」就是地方政府的「實質政績」，差別僅僅在於前者往往是公開的、可監督的，後者則是隱蔽的、不可監督的。「包乾後收益」的要害不在於收益多寡，而在於權力交易的成本與範圍，如果包乾後收益總是符合成本效益的，並且總是用來轉移支付公共服務的支出，那是正面的、可鼓勵的。問題是，這種「包乾後收益」性質上屬於交足(義務履行)之後留存的剩餘(權利享用)，其必然扭曲公共利益與個人利益的界線，甚至演變至完全歸於個人的局面。
可以想見，只要有「權威滲漏」的地方，就會在每一個滲漏的節點形成總數上無可計量的「小共同體」。問題在於，每一個小共同體並不是孤立的、靜態的，而是增生的、擴張的。周雪光以「逆預算軟約束」(Inverted Soft Budget Constraint)來描述這種尋求預算外資源的組織性行為(周雪光，2005)。他指出，與傳統的「軟預算約束」概念不同的是：「在傳統的軟預算約束制度中，企業通過與上級政府間在所有制上的『親緣關係』遊說上級政府，自下而上地得到資源；而在逆向軟預算約束的情形中，基層政府通過『權力』的力量自上而下地向其管制範圍之內的其他組織攫取資源」(周雪光，2005: 134)。但問題的嚴重性在於，當地方政府完全忘記自身公共服務的職能轉而汲汲營營於「小共同體」，其結果將改變地方政府屬性本身，成為「企業化政府」( Entrepreneurial Government)或「企業化部門」(Entrepreneurial Department) (Cheung, 1998: introduction)，也就是「地方政府的公司化」。
「小共同體」的實質是交易或消費國家權威，將國家權威市場化、贏利化，運用不同於人力、知識、技術等「社會資本」，而是運用抽象的「權力資本」或「象徵資本」，以經營政治權力的方式來換取單位組織或個人之經濟利益。在此意義下，「國家」實際上成為地方政府交易下的商品─權力商品，地方政府由「公共代理人」轉為「私利經營者」，治理轉向了「逆治理」。
張靜通過對鄉基層政權的實證研究，提出「政權經營者」概念，來描述地方政府職能的異化和角色的變異(張靜，2000)。放權讓利的結果，使地方政府獲得了自組集團經濟的條件。「這種條件包含各種上方授權的行動『地位』─資源地位(資源由國家提供，國家默許的稅收權、基層資金管理權等等)；『代表地位』(在行政區劃中當然代表一個行政單位─村莊或鄉鎮的身份，不是基層政權中的幹部，不可能通過其他管道得到這種代表身份，或者得到只具有象徵意義的代表身份) ；『組織』和決策地位(組織集會活動，形成議決議案、制定程式、收集資訊、聯絡他人的合法身份)」(張靜，2000: 52)。儘管不能抹煞政權經營者對推動地方經濟的貢獻，但「政權經營者」無償占有、調撥、使用公共資源，穩賺不賠、只有贏利沒有風險，其對資源的排擠、掠奪乃至虛擲浪費的情況可想而知。最重要的是，這種「承上轉下」，以交易國家、銷售權威為本職的「政權經營者」，完全異化了國家權威的公共性，扭曲了地方政府的基本職能。
政權經營者「向上談判、向下掠奪」是今日地方政府「逆治理」的最大病症。地方政府可以基於「機會主義∕利益選擇」的方式，來面對中央政府的政令與政策，進而衍生公共政策的「非公共化」，以及無數種、各樣式「土政策」的施行和濫用。昔日地方政府作為向中央爭奪資源的「剩餘分配者」，如今則演變成與中央鼎足而立的「分配剩餘者」，使中央政策在信息不對稱之下再度面臨權威不對稱。這種「土政策─土皇帝」一旦坐大且難以管理，就會形成政治體制的「內在異己者」，取得「非帕累托最優」的博奕地位和談判籌碼，削弱國家統治的合法性。
案例三：全國颳起「培訓風」
據江西省鷹譚市物價局所做的調查，地方政府巧立名目、濫設培訓班、中飽私囊，已到了全國一陣風，泛濫成災的地步，報導如下：
“筆者對行政、事業單位的培訓收費情況作了一些調查，發現近年來各種培訓班越辦越多，
收費越來越高。不少單位以「培訓」為名，行收費之實。有的巧立名目組織培訓，變著法子收費，有的甚至自立收費專案，提高收費標準。給參加培訓的行政企事業單位增加了不必要的負擔，影響了這些單位工作的正常運轉，也侵佔了這些單位的經費和幹部職工的利益。”
“僅就鷹潭市近三年培訓辦班的調查情況看，經有關部門批准的培訓班分別為1996年1 個，1997年20個，1998年24個，呈逐年上升趨勢。這些培訓班除上級規定的外(如國家公務員培訓、縣級領導幹部進修等)，有很多屬系統或部門作為考核、達標、評審、定級、評比活動或本部門巧立名目而開辦的。如就學習十五大精神組織的培訓，就有科級幹部培訓班、縣級幹部培訓班、婦女幹部培訓班、黨外人士培訓班；有些黨外人士的
女科級幹部參加同樣內容的培訓班就達3次之多。系統或部門組織的培訓班就更多了， 如檔案業務培訓、經紀人培訓、行政單位會計培訓、企業勞資管理人員培訓、新招人員上崗培訓、公務員初任培訓、科級公務員培訓、新增人員崗前培訓、機關黨務幹部培訓、入黨積極分子培訓、紀檢組長培訓、資訊員培訓、督察員培訓、安全執法人員培訓、行政執法人員培訓、執法聽證培訓、商標法培訓、人事專業普法和鄉企執法人員培訓、綜治領導培訓等等。有的權力部門或單位，想組織培訓班就辦培訓班，甚至無任何手續， 不經報告批准，自定收費標準；有的則先發培訓通知及收費標準，後交培訓收費報告； 有的一邊報告一邊發文；更有甚者先開辦培訓班，後向有關部門報告，致使培訓班中的「手續亂、程式亂、收費亂、管理亂」的「四亂」現象極為嚴重。”
四，逆治理─公共政策的「非公共化」
「公共性」是公共政策的核心與靈魂自不待言，公共政策的有效執行建立在釐清「公共性」與「非公共性」的合理化邊界也無疑義。基本上，以「漸進式增量改革」的觀點來看中國的地方治理，「非公共性」的問題未必是個弊端，因為在政策的漸進調適與改良中，只要非公共性的支付成本低於政策實現的收益，應是可容許的，在某種情況下甚至可以「邊際收益」的形式吸納進入政策效益中，視為政策執行者激勵和犒賞的來源。但「非公共性」與公共政策的「非公共化」不能等同；「非公共化」意味公共政策的目標變異和轉移，是對既定政策的消解和背離，是公共治理上應極力予以排除和避免的狀態和傾向。中國地方治理公共政策的「非公共化」主要表現在兩個方面，一是「政策目標置換」，一是「土政策」。
(一)政策目標置換：政策“霉變”
公共政策的目標置換不同於目標修正，儘管兩者之間難以區分。政策修正意味著因應政策執行過程的環境變數和目標變量而加以補充和調整；目標置換則是對政策初始原則的背離和捨棄，對政策價值的扭曲和竄改。有些時候，過度或強烈的目標修正會導致目標置換的結果，但多數屬於意外或不自覺；公共政策的「非公共化」則是指蓄意的、動機型的修正，是對政策初始目標的抵制和破壞。在多數情況下，往往是蓄意運用目標修正、並在政策目標的邊界地帶，假借政策執行而實現非政策本身的目標。
存在於地方治理中的目標置換，主要有敷衍、歪曲、誤解、附加、損缺、抵制幾種類型(袁飆，2002: 16-17)，它導致了一般所稱的政策“霉變”─公共政策之公共價值內涵的發霉變味。
(二)土政策
「土政策」顧名思義是指基於地方特殊形勢並礙於因地制宜而形成的非政式、臨時性、不規範的政策。有人對此持比較正面的看法，認為「土政策」就是地方或組織根據上級的方針性政策或根據自己的需要，並結合本地區和組織的實際狀況及利益而制定的一套靈活、可變、可操作的社會資源的控制與分配準則……。地方政府當局通過對政策的再思考，利用對政策的再解釋，「土政策」便應運而生了(孫開紅，2005: 126)。但即使「土政策」具有靈活性、可變性和可操作性，但一般都不予以鼓勵，於是也有人認為，「土政策」就是指與國法、國策相抵觸，甚而唱對臺戲的「餿點子」的副產品，是自立於國家大政策之外的「小政策」(周士君，2002: 4)。
人們雖然以「土」字一語賦予其負面涵意，但土政策既可能是「國家政策」失敗之後的補救措施，也可能是導致國家政策失敗的主因，從而導致公共政策非公化的結果。實際上，「土政策」的大量存在有其結構上的原因。理由是，中國改革的模式是採取「摸石過河」的方式，涉及經濟體制與社會轉型的結構性政策在初始決策時，既無法預知政策效果，也無法給出具體目標，許多政策甚至是多重路線與各方派系妥協下的產物。中央對於這種決策矛盾往往採取「往下轉移」(下發)的策略，也就是把政策風險轉嫁至地方政府(試點)，在此情況下，地方政府實際上是承接中央瑕疵性政策並將之帶入「嘗試錯誤性」的執行中。當政策窒礙難行時，土政策自然就應運而生。
案例四：一項提升城市化水平的土政策
據《黨政幹部論壇》報導，地方政府利用中央鼓勵「提升城市化水平」的政策，實際上卻施行「占田侵地」的土政策。案例如下：
“眼下公共利益成為少數地方官員掩蓋劣績的煙幕彈。據報載，陝西省扶風縣違規侵佔農田建設新城區：新區規劃面積2.88平方公里，徵地1371畝，其中340畝經省政府合法批准，其餘1000多畝均為非法佔用；耗資近2億元的新區幾乎成了一座空城，僅有幾家政府機關入住辦公，漂亮的樓宇大量閒置，因為價格太高，老百姓住不起。扶風是國家級貧困縣，年財政收入不足5000萬元，農民人均年收入僅有1500多元，新區
建設使扶風如今債臺高築，其中拖欠工程款845萬元，欠農民徵地補償費414萬元。失地的農民更是苦不堪言，喪失了基本的生活來源。這些做法使群眾利益嚴重受損，縣裏領導卻口口聲聲表白，建新區是為了公共利益，為了提升城市化水平[3]。”
結論
本文實際上質疑，中國努力延習西方成熟公民社會的治理範式，期望達到「中國式治理─善治」的目標，還有一段距離。民主化、法治化、參與化、非正式組織自治化與公民素質等等，是一個成功的地方治理的必要條件。中國政治體制改革和公民社會的成長還在起步階段，有些地方甚至還未起步。在此情況下，試圖在未成熟、半民主社會中建構完善的治理模式，還充滿諸多風險和變數。
中國地方治理的「逆治理」效應，特別是「逆預算軟約束」和「小共同體」，極可能進一步形成「地方政府集團」而成為未來中國政治體制新的發展特徵，但這一可能趨勢正說明了「治理」的重要性。但這種治理顯然應該是「公民自治治理」而非「政府代治理」。但在同時，中國地方治理必須依托健全、成熟的公民社會的養成。換言之，「國家碎片化」和「公民社會養成」是中國政治發展上兩股互為拉引的力量，它將成為未來中國政治發展的觀察指標之一。(完)
--------------------------------------------------------------------------------------------------
參考文獻
Barzel, Yoram. Economic Analysis of Property Right,
University
Press, 1989
Cheung, Peter T. Y. Chung, Jae Ho and Lin, Zhimin.
(eds.), Provincial Strategies of
Economic Reform in Post - Mao
China: Leadership,Politics and Implementation,
Jessop, Bob.「治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述」，《國際社會
科學雜誌》(中文版) 》，1999 年第2 期
Lieberthal, Kenneth. Governing China : From Revolution Through
Reform, New York : W.W.
Norton, 1995；楊淑娟譯，《治理中國：從革命到改革》，臺北：國立編譯館，1998
Lieberthal,
G. Kenneth and Lampton, M. David (eds.)，Bureaucracy, Politics, and
Decision Making in Post-Mao
1992
Padgen, Anthony. 「『治理』的源起，以及啟蒙運動對超越民族的世界秩序的觀
念」，鳳兮譯，《國際社會科雜誌(中文版)，1999年第1期
Roaenau, N. James and Czempiel, Ernst-Otto(eds.) Governance without Government:
Order and Change in World
Politics,
Stoker, Gerry. 「作為理論的治理：五個論點」，《國際社會科學雜誌(中文版)》，
1999年第2期
──，「地方治理研究:範式、理論與啟示」，樓蘇萍譯，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，第37卷第2期(2007年3月)
Young,
──，Governance in World Affairs, 陳玉剛、薄燕譯，「世界事務中的治理」，上海：世紀，2007
孔繁斌，「治理與善治制度移植：中國選擇的邏輯」，《馬克思主義與現實(雙月刊)》，2003年第3期
仲偉周，「公共權力委託代理運行的扭曲與管制」，《當代經濟科學》，1999年第2期
馬駿，「中國地方政府財政風險研究：『逆向軟預算約束』理論的視角」，《學術研究》， 2001年第11期
周雪光，「『逆向軟預算約束』：一個政府行為的組織分析」，《中國社會科學》，2005年第2期
周業安、趙曉男，「地方政府競爭模式研究─構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析」，《管理世界》，2002年第12期
吳敬璉，「中國腐敗之治理」，《戰略與管理》，2003年第2期
──，「作為一種新政治分析框架的治理與善治」，《新視野》，2001年第5期
周士君，「『土政策』何以大行其道？」《人大研究》，2002年第6期
周為民，「政府改革的道路」，《中國改革》，2003年第6期
俞可平，「治理與善治引論」，《馬克思主義與現實》，1999年第5期
唐海華，「『壓力型體制』與中國的政治發展」，《寧波黨校學報》，2006年第1期
孫立平，《轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷》，北京：清華大學，2004
孫開紅，「論『土政策』」，《理論探討》，2005 年第5 期
徐勇，「Governance : 治理的闡釋」，《政治學研究》，1997年第1期
倪星，「政府合法性基礎的現代轉型與政績追求」(2004年國家社會科學基金青年專案《政府績效評估體系研究》)，《中山大學學報(社會科學版)》，第46卷第4期，2006
──，「論民主政治中的委託─代理關係」，《武漢大學學報(社會科學版)》，2002年第6 期。
袁飆，「政策執行中的目標置換行為及其對策探析」，《江西行政學院學報》，第4卷第3期(2002年9月)，頁16-17
崔之元，《中國改革的政治經濟學》，香港：牛津大學，1997
張康之，「公共管理：社會治理中的一場革命(上)」，《北京行政學院學報》，2004年第1期
張勝軍，「譯者的話：從無政府走向世界治理」，載於James N. Rousenau(ed),Governance without Government: Order and Change in World Politics, 張勝軍、劉小林譯，《沒有政府的治理》，南昌：江西人民，2001
張靜，《基層政權：鄉村制度諸問題》，杭州：浙江人民，2000
陳偉東，「中國城市社區自治：一條中國化到道路─演變歷程軌跡、問題及對策」，《北京行政學院學報》，2004年第1期
陳國權，「公共政策的非公共化：尋租的影響」，《中國行政管理》，2003年第1期
許志國，「壓力型體制與基層政府負債」，《湖南財經高等專科學校學報》，第23卷第106期(2007年4月)
黃輝祥，「壓力型體制下鄉鎮治理的特點及負面影響」，《山東科技大學學報(社會科學版)》，第4卷第2期，(2002年6月)
曾正滋，「公共行政中的治理─公共治理的概念厘析」，《重慶社會科學》，2006年第8期
程同順、李秋蘭，「腐敗的委託—代理分析」，《唯實》，2004年第12期
榮敬本，《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，北京：中央編譯，1996
――(等)，《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革比較研究》，北京：中央編譯，2001
錢海梅，「審視與反思：公共『治理』的風險及其挑戰」，《學術界》(雙月刊)，2006年第2期，
戴長征，「國家權威碎裂化：成因、影響及對策分析」，《中國行政管理》，2004年第6期
沒有留言:
張貼留言