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2021年1月20日 星期三

我的《閱讀中國》筆記(3):希望?還是泡沫?

我的《閱讀中國》筆記(3):希望?還是泡沫? 

中國大陸的「新型城鎮化」   

    中國大陸過去作為「世界工廠」所帶來長達10年的經濟榮景已趨下滑和疲軟,未來35年,中國大陸將進入經濟寒冬期,並且面臨建政60年以來最嚴峻的挑戰。面對告別高增長年代,中共18大提出了「堅持走中國特色的新型城鎮化道路」,201212月中共中央經濟工作會議進一步提出「積極穩妥推進城镇化」的發展戰略,並將城鎮化定義為「以農民市民化為抓手的城鎮化,是集約、智能、綠色、低碳的城鎮化」。從基本經濟面而言,「新型城鎮化」是期望通過拉動內需、調動金融、擴大投資、創造就業,以突破中國大陸發展的瓶頸,預防未來可能的經濟危機,可見,新型城鎮化事關重大。然而,「新型城鎮化」自提出以來,便產生正負兩極和審慎保守多面化的評價。作為一項長期總體計劃,新型城鎮化能否正確落實而改造中國,還在未竟之天。   

    除了習近平的「中國夢」之外,李克強政府的「新型城鎮化」是目前中國大陸最火紅的議題。新型城鎮化到底是什麼?人們對它充滿期望?還是冷漠以對?從經濟面來說,國務院總理李克強說,新型城鎮化是一個「複雜的系統工程」,是為了推動經濟轉型,打造「中國經濟的升級版」,是要讓農民「過上和城裡人一樣好的日子」,要解決為數在2.6億的農民工融入城市的問題,大陸學者盛斌認為,新型城鎮化的潛力在拉動內需,目標是推動中國經濟向「需求拉動型」增長模式轉變;從城鄉關係來說,大陸農村學者徐勇認為,「城鎮化是一個規劃性社會變遷過程」,不僅是實現農業轉移人口順利融入城鎮,而且還要實現城鄉社會要素雙向良性互動;前總理溫家寶則指出,新型城鎮化的核心是「深層次的制度改革」,是「人的城鎮化」,特別是加快推進戶籍制度、社會管理體制的改革,有序推進農業轉移人口市民化,逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口,為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境;中國社科院《2012中國新型城市化報告》則指出,城鎮化是推動中國現代化的巨大轉型,它將使中國由「農耕社會、鄉土中國」向「工業社會、城市中國」轉變;而所謂城市化是建設一批「城市群」,並推動大、中、小城市及其與區域內農村與農業的協調發展,最終實現城鄉一體化。據樂觀估計,「城鎮化率」每提高一個百分點,會帶來1300萬農村人口轉移到城市,創造新增消費1700 億左右。如果新型城鎮化如以上所述,那將是中國未來的世紀大夢,它將帶給人們無窮的生機與希望。但果真如此? 

    中國大陸的城鎮化並非始於今日,相對於英國於1850年、美國於1900年完成城鎮化,中國的城鎮化足足晚了100年以上。但改革以來,中國大陸經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化歷程,1949年前後,中國大陸的城鎮化率只有 10.64%,到1978年上升為17.92%2011年首次超過50%。這個數字看起來,中國大陸似乎已進人發達進國家之列。 

    實則不然。熟悉中國大陸「統計政治學」的都不難理解,這種粗放式、量大速快的城鎮化率,是按照城鎮人口占總人口比例計算的,是把實際上戶籍不設在城鎮中卻在城鎮中流動就業的農民工「灌入」城鎮人口而統計出來的,是一種「偽城鎮化」;若按戶籍人口計算,2011 年真實意義上的戶籍城鎮化率僅為34.7% 左右。從土地效益來看,過去的城鎮發展是建立在低成本獲得城鎮建設用地、廉價使用勞動力、嚴重破壞環境承載與負荷的基礎之上的,是一種「非持續性」的城鎮化。但即使真實城鎮化率只有34.7%,自1990年以來,土地城鎮化的速度始終遠遠超過了人口城鎮化的速度。「國家資訊中心」高級經濟師李若愚指出,19902000年的20 年間,土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71 倍,20002010年的10年間,這個差距上升到1.85倍,而在這10年間,城市建設用地擴張了83%,但同期包括農民工在內的城鎮人口僅僅增長45%。另一方面,傳統的城鎮化是一種「二元分裂」(半城市化)的城鎮化,是一種土地的城鎮化而不是人口的城鎮化,也就是農民雖然離鄉進入城市就業與生活,但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等等,並不能與城市居民享有同等待遇,不能真正融入城市社會,形成在原本的城鄉二元結構之上的「城市內部二元結構」。新型城鎮化的提出,應是為了糾正這種「偽城市化」和「半城市化」現象,通過「農民市民化」,實現從土地城鎮化向人口城鎮化轉軌,實現由「粗放型」城鎮化向「內涵型」城鎮化轉向。 

    原訂於2013年年初召開並發佈新型城鎮化頂層設計-「促進城鎮化健康發展規劃(20112020)」的「全國城鎮化工作會議」,卻一再推遲;原本要在56月間召開,但截至8月底,依然只聞樓梯響,不見人下來。顯然,中共高層對推動城鎮化準備不周、規劃不詳、認識不清、配套不足,特別是地方政府可能的誤解與誤導,已趨於謹慎和保守。然而,高層的遲疑和憂慮不是沒有道理。 

    基於歷史經驗的路徑鎖定和思維慣性的持續,「中央做餅、地方搶食」的現象在中國大陸普遍存在。實際上,新型城鎮化一經提出,許多地方政府便向中央關說遊說,極力爭取新型城市化的投資基金。這種「先下手為強」的作法,顯示地方政府依然保留「投資衝動」的性格,依然抱著「鋪攤子」、「攤大餅」的舊思維,對城鎮化還沒有轉換腦袋的準備。許多地方政府把新型城鎮化視為「新造城運動」,正準備徵田圈地、大拆大建,營造新一輪金碧輝煌的政績工程。一個簡單的統計顯示,在2000年之後短短10年間,中國大陸城鎮建成面積擴張了60%以上,遠遠高於城鎮人口的增長速度;中國大陸的平原面積只占國土面積的12%,人均平原面積僅相當於美國的3.7%,但建設用地規模已超過國土面積的20%。據媒體批露,一個年財政收入僅4億元的縣,竟宣稱要打造成「東方杜拜」,一座年財政收入僅50億元的城市,竟以建設「旅遊大城」為由,斥資千億元打造「古城」,但是在大興土木之際,學校、醫院、幼稚園等公共服務設施卻乏人問津。這種重量不重質的城市建設,人們熟知的「鄂爾多斯鬼城」、「空城」、「堵城」等等被統稱為「城市病」的現象,在中國大陸早已履見不鮮。 

    長期以來,中國大陸的城鎮化走的是一條「土地依賴」的路徑。如果老作風、舊思維不改,只要地方政府「土地財政」的格局不改變,「新型城鎮化」的快速泡沫化,將是預期中的事。中國人民大學教授葉劍平指出,土地出讓收入占地方政府財政的比重已從2001年的9.1%提高到2009年的30.8%,以土地為抵押獲取的貸款債務規模大幅度增長。而這種「賣地維生」的模式若要維持下去,必須具備兩個條件,一是房地產價格持續上漲,從而為土地價格的上升提供保障,但一些大城市的高房價早已超過了居民的承受能力;二是不斷擴大用地規模,低價徵收土地,從銀行持續獲得融資,但銀行也不是無底洞。一個存在的風險是,「新型城鎮化」極容易被地方政府理解並落實為解決財政危機的救命丹,甚至遭到被支解和綁架的命運。 

    如果說中國共產黨是靠農民起家但60年來卻愧對農民,此語一點也不為過。1978年以來,大規模的「偽城市化」嚴重剝奪了農民的土地,因為土地增值收益若不是納入地方政府的金庫,就是落入房地產開發商的口袋,農民沒有得到應有的收益或補償。即使未來「新型城市化」的核心工作是農民的市民化,是人口的城鎮化,但如果「低價徵地、房價高掛」的現實沒有改變,農民進得了城嗎?農民可以安穩地轉為市民並安居樂業嗎? 

長期以來,三農問題一直是「中發一號」文件的主題,但年年發出文件,年年得不到解決。北京大學教授彭真懷指出,自2004年以來,「農民增收」問題一直是「一號文件」的頭號目標,但農民(特別是守土種田的勤勞農民)仍然是最貧窮的群體;一個矛盾的現象是,農民增產不增收,全國800個產糧大縣,無一例外都是財政弱縣和農民窮縣。即使新型城鎮化推動之後,農民能不能進城,還要看地方政府的臉色。長期以來,地方政府除了顧及自身的承載能力之外,城市居民往往把農民工視為苦力、賤民,採取歧視、嚴苛、剝削的態度,彭真懷指出,城市對待農民的態度是「要地不要人」,很多農民既無法融入城市生活,又回歸不到原來的農村,陷入一種「兩面不是人」的艱困處境。 

    新型城鎮化是「習李體制」新治國藍圖,氣勢相當壯闊而宏偉。中國政府基於無法承受經濟疲軟所帶來的政治後果,城鎮化在「拉動經濟」的前提下提出,但其戰略思維依然是一種「彎道追趕」的發展邏輯。但改革是發展的前提,如果相關的配套改革不徹底、不到位、不成熟,這幅雄偉的藍圖也只是畫餅充飢、空中樓閣。

依我看, 城鎮化就是亂蓋房子,北京,到處可以看到這種拆房 蓋房 修房的景象,零亂不堪....

本人發表於「台北論壇基金會」(台北觀點)

http://www.taipeiforum.org.tw/view_pdf/103.pdf