《宋國誠專欄》
掏空一中原則的準軍事同盟
－美國「台灣政策法」重點釋義
本文發表於《上報》，2022年08月29日
https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=152867
美國國會參眾兩院將在9月份開始審議一項決定台美關係大躍進的重要法案「2022台灣政策法」(The Taiwan Policy Act of 2022)。這是由參議院外交委員會主席梅南德茲(Robert Menendez)和共和黨議員格雷厄姆(Lindsey Graham)聯名提出的。這項法案若經審查通過並交付總統拜登簽署執行，不僅是一項跨黨派、重磅級的挺台法案，更是台美重建一種「沒有官方之名的官方關係」的重大起步，台美之間將逼近1979年(美中建交)之前「全政府形式」的官方關係。
「台灣政策法」重點釋義
法案共分三大篇、九大主題、107頁，立足於結構性增補《臺灣關係法》的基礎，納入《六項保證》的精神與規定，以「包裹立法」(a package of legislation)的方式，展現美國全面支持臺灣民主政體的立場。
儘管法案聲明以不與台灣恢復外交關係為前提，但法案開宗明義指出，法案的目的在「促進台灣安全」、「確保區域穩定」、「遏制中國對台侵略」，以及採取嚴厲制裁中國對台灣的「敵對行動」(hostile action)。這是一項設計完備、包羅萬象、具體可行的護台法案，一旦付諸執行，將是40多年來美國對台政策最清晰的法律表達，最重要的是，法案的施行將徹底支解並淘空中共的「一中原則」，以極限逼近「軍事同盟」的軌道，促使美台關係朝向「高階/準官方」的模式邁進。
台美「高階準官方」關係的推進
法案確定將「台北」掛名的「台北經濟與文化辦事處」(Taipei Economic and Cultural Representative Office)升格為以「台灣」為名的「台灣辦事處」(Taiwan Representative Office)，此意謂台灣駐美代表將具有「台灣大使」的地位。如果一般認為「改名」僅僅具有形式意義，那麼接續的條文則具有突破性的實質意義，那就是「指示國務卿撤銷禁止臺灣官員展示臺灣主權象徵(Taiwan Symbols of Sovereignty)的行政指導，包括中華民國國旗」，也就是國務院不得指示其所屬單位「抑制台灣的主權展示」，不得在任何場合禁止懸掛中華民國國旗。除此之外，法案還確立「台灣辦事處」是一個比照「外國政府事實上的外交待遇」(de facto diplomatic treatment)的外交單位，同時也把「美國在台協會臺北辦事處」(AIT)主任(Chairman)的稱謂，改名為正式的「代表」(Representative)，也就是建立「互為準官方」的外交關係。
這項確立台美「互改辦事處」等同於「準大使館」地位的法條，意謂美國將解除聯邦政府與台灣進行官方往來的種種限制，開通美台官方接觸不限層級的公開管道，享有美國境內「外國政府」的最高待遇。此一改名措施，將對全世界產生示範和引導作用，往後台灣的駐外單位皆可能仿效或跟進改名為「台灣代表處」。
解除美國對台軍售的所有限制
法案第201節明確載明，美國對臺灣的武器供應將從「防禦方式」(defensive manner)擴大到「有利於威懾人民解放軍侵略行為的武器」(arms conducive to deterring acts of aggression by the People’s Liberation Army)；除此之外，法案還載明美台之間建立軍事性「聯合工作組」(a working group)，以制定旨在應對中共威脅的聯合評估、採購計劃以及確定臺灣國防需要的優先次序，以保持對中國侵略的有效威懾。
這項解除美國軍售台灣限制的條文，是「台灣政策法」的重中之重。法案一旦通過，美國對台軍售將依據此法而擺脫「官方/非官方」的糾葛，軍售的時機、種類、數量與用途，都將不再受到限制。這將徹底顛覆中共的「一中原則」以及「美中三公報」，凍結「臺灣關係法」中有關對台軍售「質量限制」的規定，等同於將台灣置於美國的保護傘之下。由於什麼是「有利於威懾」的標準和定義，是由美方單方面決定的，這就意謂從一顆手榴彈到極音速飛彈、從一頂鋼盔到高性能的反艦與防空武器或多管火箭砲，美國都可以賣給台灣，這種「軍售無上限」的改變無疑是對台灣最強而有力的保障。
協助台灣建立「不對稱戰略」
法案第204節載明成立「台灣安全援助倡議」(Taiwan Security Assistance Initiative)，授權在4年內提供45億美元的外國軍事資金撥款，為台灣提供物資、訓練和其他支援，以加速台灣防禦能力的現代化。
第212節載明增加年度戰爭儲備庫存，增加和對台灣的支持。另外還修訂《對外援助法》，將每年增加的戰爭儲備從2億美元增加到5億美元，以支援臺灣的國防建設，特別是建立能夠與美國戰略同步、戰術協作的「不對稱能力」(asymmetric capabilities)。換言之，法案建議美國以「外國盟國」的立場，擴增對台的軍事援助，將台灣提升至「準軍事同盟」的地位。這項擴增的經費，將運用於建立美台之間高級別的軍事規劃機制、監督聯合演習計劃、協調國際軍事教育和訓練援助、協調緊急採購以滿足突發事件之需求等等，換言之，依據此一條文，台灣將被納入美國的防禦體系和軍事戰略框架之下，美台軍事關係將進入類似《中美共同防禦條約》時代的升級版。
確立台灣為美國的「重要非北約同盟」
除了第210節要求加速對台軍售之外，法案最亮眼之處在於第213節，指定臺灣為「主要的非北約盟國」(a major non-NATO ally)。過去，台灣僅僅被美國視為夥伴(partner)或合作者(cooperator)，但此後台美關係將提升至「聯盟」(ally)關係，而且是區域聯盟與集體安全體系共同成員的關係。基本上，「聯盟」是一個主權國家外交行為的身分屬性，也就是具有國家地位之後才有國家之間的聯合；而這裡所謂的「非北約」，是指由於台灣並非北約成員國，但卻擁有與北約組織相等的身分與地位，形同再強化和緊密呼應上述所謂美台軍事同盟的地位與屬性。
除了上述積極性的升級行動，法案還禁止包括美國企業和非政府機構試圖「破壞美台關係」、「抑制台灣地位」的條款，以及確保這些企業和機構免受中共威脅的準則與對策。具體包括禁止聯邦政府官員承認中共對臺灣的主權主張，禁止聯邦機構對美台互動進行干擾與限制，乃至申明美國明確反對中共單方面將統一時程表強加於臺灣的任何企圖。其中，「禁止聯邦政府官員承認中共對臺灣的主權主張」等於全盤否定中共所謂「台灣是中國的一部分」的主張，確認台灣為一個「自治國家」(self-governing country)的地位。
美台聯合對抗中共網路作戰與經濟脅迫
在應對中共網路攻擊與各類資訊戰方面，法案載明指示國務卿為台灣的私營和公營部門制定有關網路作戰的戰略指導和能力建設，以應對中共的虛假信息、網絡攻擊和認知作戰，這是一種台美「網路協同作戰」的建置和部署。除此之外，法案還載明應該制定其他「友台國家」遭受中共經濟脅迫的反制戰略，鼓勵各國踏出「友台」政策與行動。
協助台灣進入國際組織
除了支援臺灣納入「印太經濟框架」，協助台灣融入和有意義地參與國際組織之外，法案還載明協助台灣在「美洲開發銀行」的參與，支持台灣為拉丁美洲和加勒比海經濟的發展做出貢獻。換言之，法案將台灣納入美國主導的區域經濟與金融體系之內；儘管法案聲明僅僅支持台灣作為「非借款成員國」(non-borrowing membership)的地位，但法案建議美國必須保證並協助台灣擴大國際影響力。
明訂中共對台威脅的制裁手段
第609節規劃美台教育和交流專案，並通過各項交流計畫創造足以取代「孔子學院」(Confucius Institutes)的方案。隨後的第三篇，則明確建立美國應對中共的各種「威嚇手段」(deterrence measures)，也就是確立應對中共威脅台灣的各種懲罰與制裁手段，包括干涉台灣民主進程、破壞台灣穩定、網路惡意攻擊等等行動的制裁。
對台政策走向「高解析度清晰化」
總結來說，除了並未提出恢復台美正式外交關係之外，法案幾乎囊括美國可能設想的友台政策與行動。「台灣政策法」若能通過並交付執行，將使美台關係進入新的層級和高度，屆時，美國的對台戰略不再存有清晰與模糊之別，而是一種「高解析度」的清晰化。
