希望？還是泡沫？
－中國大陸的「新型城鎮化」
宋國誠
國立政治大學國際關係研究中心「中國經濟暨社會研究所」研究員
國立政治大學華語文教學博∕碩學
研究領域：中國政治社會發展、兩岸關係、馬克思主義、文化研究、後殖民主義
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本文發表於「台北論壇基金會」《台北觀點》102年(2013)10月17日
http://www.taipeiforum.org.tw/view_pdf/103.pdf
前言
中國大陸過去作為「世界工廠」所帶來長達10年的經濟榮景已趨下滑和疲軟，未來3－5年，中國大陸將進入經濟寒冬期，並且面臨建政60年以來最嚴峻的挑戰。面對告別高增長年代，中共18大提出了「堅持走中國特色的新型城鎮化道路」，2012年12月中共中央經濟工作會議進一步提出「積極穩妥推進城镇化」的發展戰略，並將城鎮化定義為「以農民市民化為抓手的城鎮化，是集約、智能、綠色、低碳的城鎮化」。從基本經濟面而言，「新型城鎮化」是期望通過拉動內需、調動金融、擴大投資、創造就業，以突破中國大陸發展的瓶頸，預防未來可能的經濟危機，可見，新型城鎮化事關重大。然而，「新型城鎮化」 自提出以來，便產生正負兩極和審慎保守多面化的評價。作為一項長期總體計劃，新型城鎮化能否正確落實而改造中國，還在未竟之天。
一、「新型城鎮化」到底是什麼？
除了習近平的「中國夢」之外，李克強政府的「新型城鎮化」是目前中國大陸最火紅的議題。新型城鎮化到底是什麼？人們對它充滿期望？還是冷漠以對？從經濟面來說，國務院總理李克強說，新型城鎮化是一個「複雜的系統工程」，是為了推動經濟轉型，打造「中國經濟的升級版」，是要讓農民「過上和城裡人一樣好的日子」，要解決為數在2.6億的農民工融入城市的問題，大陸學者盛斌認為，新型城鎮化的潛力在拉動內需，目標是推動中國經濟向「需求拉動型」增長模式轉變；從城鄉關係來說，大陸農村學者徐勇認為，「城鎮化是一個規劃性社會變遷過程」，不僅是實現農業轉移人口順利融入城鎮，而且還要實現城鄉社會要素雙向良性互動；前總理溫家寶則指出，新型城鎮化的核心是「深層次的制度改革」，是「人的城鎮化」，特別是加快推進戶籍制度、社會管理體制的改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂 業創造公平的制度環境；中國社科院《2012中國新型城市化報告》則指出，城鎮化是推動中國現代化的巨大轉型，它將使中國由「農耕社會、鄉土中國」向「工業社會、城市中國」轉變；而所謂城市化是建設一批「城市群」，並推動大、中、小城市及其與區域內農村與農業的協調發展，最終實現城鄉一體化。據樂觀估計，「城鎮化率」每提高一個百分點，會帶來1300萬農村人口轉移到城市，創造新增消費1700億左右。如果新型城鎮化如以上所述，那將是中國未來的世紀大夢，它將帶給人們無窮的生機與希望。但果真如此？
二、「新型城鎮化」到底要解決什麼？
中國大陸的城鎮化並非始於今日，相對於英國於1850年、美國於1900年完成城鎮化，中國的城鎮化足足晚了100年以上。但改革以來，中國大陸經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化歷程，1949年前後，中國大陸的城鎮化率只有10.64%，到1978年上升為17.92%，2011年首次超過50%。這個數字看起來，中國大陸似乎已進人發達進國家之列。
實則不然。熟悉中國大陸「統計政治學」的都不難理解，這種粗放式、量大速快的城鎮化率，是按照城鎮人口占總人口比例計算的，是把實際上戶籍不設在城鎮中卻在城鎮中流動就業的農民工「灌入」城鎮人口而統計出來的，是一種「偽城鎮化」；若按戶籍人口計算，2011年真實意義上的戶籍城鎮化率僅為34.7%左右。從土地效益來看，過去的城鎮發展是建立在低成本獲得城鎮建設用地、廉價使用勞動力、嚴重破壞環境承載與負荷的基礎之上的，是一種「非持續性」的城鎮化。但即使真實城鎮化率只有34.7%，自1990年以來， 土地城鎮化的速度始終遠遠超過了人口城鎮化的速度。「國家資訊中心」高級經濟師李若愚指出，1990－2000年的20年間，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍，2000－2010年的10年間，這個差距上升到1.85倍，而在這10年間，城市建設用地擴張了83%，但同期包括農民工在內的城鎮人口僅僅增長45%。另一方面，傳統的城鎮化是一種「二元分裂」(半城市化)的城鎮化，是一種土地的城鎮化而不是人口的城鎮化，也就是農民雖然離鄉進入城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等等，並不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會，形成在原本的城鄉二元結構之上的「城市內部二元結構」。新型城鎮化的提出，應是為了糾正這種「偽城市化」和「半城市化」現象，通過「農民市民化」，實現從土地城鎮化向人口城鎮化轉軌，實現由「粗放型」城鎮化向「內涵型」城鎮化轉向。
三、「新型城鎮化」－中國的「新圈地運動」？
原訂於2013年年初召開並發佈新型城鎮化頂層設計－「促進城鎮化健康發展規劃(2011－2020年)」的「全國城鎮工作會議」，卻一再推遲；原本要在 5、6月間召開，但截至8月底，依然只聞樓梯響，不見人下來。顯然，中共高層對推動城鎮化準備不周、規劃不詳、認識不清、配套不足，特別是地方政府可能的誤解與誤導，已趨於謹慎和保守。然而，高層的遲疑和憂慮不是沒有道理。
基於歷史經驗的路徑鎖定和思維慣性的持續，「中央做餅、地方搶食」的現象在中國大陸普遍存在。實際上，新型城鎮化一經提出，許多地方政府便向中央關說遊說，極力爭取新型城市化的投資基金。這種「先下手為強」的作法，顯示地方政府依然保留「投資衝動」的性格，依然抱著「鋪攤子」、「攤大餅」的舊思維，對城鎮化還沒有轉換腦袋的準備。許多地方政府把新型城鎮化視為「新造城運動」，正準備徵田圈地、大拆大建，營造新一輪金碧輝煌的政績工程。一個簡單的統計顯示，在2000年之後短短10年間，中國大陸城鎮建成面積擴張了60%以上，遠遠高於城鎮人口的增長速度，中國大陸的平原面積只占國土面積的12%，人均平原面積僅相當於美國的3.7%，但建設用地規模已超過國土面積的20%。據媒體批露，一個年財政收入僅4億元的縣，竟宣稱要打造成「東方杜拜」，一座年財政收入僅50億元的城市，竟以建設「旅遊大城」為由，斥資千億元打造「古城」，但是在大興土木之際，學校、醫院、幼稚園等公共服務設施卻乏人問津。這種重量不重質的城市建設，人們熟知的「鄂爾多斯鬼城」、「空城」、「堵城」等等被統稱為「城市病」的現象，在中國大陸早已履見不鮮。
長期以來，中國大陸的城鎮化走的是一條「土地依賴」的路徑。如果老作風、舊思維不改，只要地方政府「土地財 政」的格局不改變，「新型城鎮化」的快速泡沫化，將是預期中的事。中國人民大學教授葉劍平指出，土地出讓收入占地方政府財政的比重已從2001年的9.1%提高到2009 年的30.8%，以土地為抵押獲取的貸款債務規模大幅度增長。而這種「賣地維生」的模式若要維持下去，必須具備兩個條件，一是房地產價格持續上漲，從而為土地價格的上升提供保障，但一些大城市的高房價早已超過了居民的承受能力；二是不斷擴大用地規模，低價徵收土地，從銀行持續獲得融資，但銀行也不是無底洞。一個存在的風險是，「新型城鎮化」極容易被地方政府理解並落實為解決財政危機的救命丹，甚至遭到被支解和綁架的命運。
四、「新型城鎮化」－農民進得了城嗎？
如果說中國共產黨是靠農民起家但60年來卻愧對農民，此語一點也不為過。1978年以來，大規模的「偽城市化」嚴重剝奪了農民的土地，因為土地增值收益若不是納入地方政府的金庫，就是落入房地產開發商的口袋，農民沒有得到應有的收益或補償。即使未來「新型城市化」的核心工作是農民的市民化，是人口的城鎮化，但如果「低價徵收、房價高掛」的現實沒有改變，農民進得了城嗎？農民可以安穩地轉為市民並安居樂業嗎？
長期以來，三農問題一直是「中發一號」文件的主題，但年年發出文件，三農問題年年得不到解決。北京大學教授彭真懷就指出，自2004年以來，「農民增收」問題一是「一號文件」的頭號目標，但農民(特別是守土種田的勤勞農民)仍然是最貧窮的群體；一個矛盾的現象是，農民增產不增收，全國800個產糧大縣，無一例外都是財政弱縣和農民窮縣。即使新型城鎮化推動之後，農民能不能進城，還要看地方政府的臉色。長期以來，地方政府除了顧自身的承載能力之外，城市居民往往把農民工視為苦力、賤民，採取歧視、嚴苛、剝削的態度，彭真懷指出，城市對待農民的態度是「要地不要人」，很多農民既無法融 入城市生活，又回歸不到原來的農村，陷入一種「兩面不是人」的艱困處境。
五、結語
新型城鎮化是「習李體制」新治國藍圖，氣勢相當壯闊而宏偉。中國政府基於無法承受經濟疲軟所帶來的政治後果，城鎮化在「拉動經濟」的前提下提出，但其戰略思維依然是一種「彎道追趕」的發展邏輯。但改革是發展的前提，如果相關的配套改革不徹底、不到位、不成熟，這幅雄偉的藍圖也只是畫餅充飢、空中樓閣。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
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