農業與農村問題
宋國誠
（國立政治大學國際關係研究中心－中國社會暨經濟研究所研究員）
本文刊載於王振寰、湯京平、宋國誠主編，《中國大陸與兩岸關係研究》(第八章)，台北：巨流圖書公司，2011年9月，頁171-195
前言
儘管中國的改革開放已經創造「中國崛起」的優勢，但中國至今依然是一個農村人口占絕對比例的農業國家。農業的消長既是中國歷代政權消亡的關鍵，也是當前中國走向「現代化大國」的重大門檻。
本章首先探討中國農業的核心問題：「三農」問題（農業、農村、農民），繼則以1978年為分界，回溯改革開放前中國農業曲折而複雜而的變化軌跡，以及改革開放後中國農村的變遷，最後則展望中國農業未來的發展方向，試圖為中國農業與農村發展描繪一幅演進圖像。
1978年以前，中國農業經歷了「土地改革」、「農業合作化」、「人民公社」種種激進和冒險的改造運動，這種運用組織控制和群眾動員的方式，企圖快速實現農業與工業齊頭發展的冒進政策，造成了中國農業巨大的損失與災難。換言之，1978年以前，中國農業發展經歷了大幅的起落和震蕩，形成了世界上少有的「三農」問題，成為中國農業問題的陳疴故疾，積重難返。。
1978年以後，中國進行農村改革，從「家庭聯產承包制」的啟動，以至「社會主義新農村建設」和農業稅費與土地流轉的改革，構成了30年來中國農村的主旋律和主畫面。但儘管改革開放以來的農業改革富有成效，但得失兼具、利弊互見。
未來，中國農業發展的走向取決於三種模式的選擇，即小農經濟、小農改造或農業現代化。然而，任何模式都不是容易的選擇，必須付出高昂的代價。未來中國農業依然前途未明，荊棘滿佈。
壹、「三農」問題的本質與困境
要理解中國的農業問題首先應把握中國農業的本質與特色。中國的農業問題有其世界上唯一獨有的、源自中國自身的特殊性，那就是「三農問題」。自中國大陸建政以來，中國農業的基本情況是「農業太弱」、「農村太苦」、「農民太窮」，這弱、苦、窮三大問題合稱「三農」問題。
中國關於「三農」問題的爭論，主要環繞在三個焦點：一是「三農」問題的實質是什麼？二是「三農」問題產生的根源是什麼？解決「三農」問題的根本出路在哪裡？
在有關「三農」問題的實質方面，一般認為主要是農民收入太低、農民失業、農民負擔過重、農村剩餘勞動力就業不足、效率和公平的失衡等等。也有人認為，「三農」問題的實質是農村地域系統的可持續發展問題，亦即農業地域系統的各子系統及組成要素之間存在著複雜的相互作用的關係，「三農」問題，表面上看是農民收入增長緩慢問題，實際上還包括農村生態環境的惡化，土地、礦產、水資源日益匱乏，人均佔有減少，利用率低等問題。從「三農」問題的演進歷程來看，1980年代以前，「三農」往往被簡單地看成農業的基礎地位問題，在宏觀層面上僅僅是一個產量問題、質量問題，21世紀以來，「三農」越趨複雜化，它還包括一個以農民收入和農民權益保護為核心的綜合問題。
中國的「三農」問題，不僅僅是農業經濟學研究的問題，更是整個國民經濟的核心問題。對於「三農」問題的成因，主流觀點是：「三農」問題源自中國長期採取「重工輕農」和「城鄉分割」的二元傾斜政策所導致。綜合來說，「三農」問題的成因，學術界主要有以下幾種觀點：
一、二元結構論
城鄉二元結構是「三農」問題的體制原因，這是學術界基本一致的觀點。城鄉二元結構主要表現為國家在戶籍身份制度、社會保障制度、就業制度、公共服務制度以及教育制度等方面所實行的城鄉分離的政策。半個多世紀以來，城鄉二元結構在國家治理中始終處於一種不可動搖的地位，它嚴重地限制農民人身自由，阻礙農民人口與勞動力的流動和轉移，造成城鄉稅負極端不公平，成為農民收入低落、負擔沉重，農業經濟停滯和農村建設落後的主因。例如中國學者溫鐵軍認為，中國農村經濟主要有兩個矛盾，：一是人地關係高度緊張的基本國情矛盾制約下的土地制度變遷，二是二元結構的基本體制矛盾制約下的農業剩餘分配制度(溫鐵軍，2000: 25)。
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BOX1: 城鄉二元體制 其的特徵是先城市後農村，先工業後農業，先市民後農民，以城市和市民為中心，把農村和農民僅僅作為周邊與補給線。以犧牲農民生活來發展市民生活，以犧牲農村來發展城市，以農村經濟剩餘補給城市各種社會保障與福利，以犧牲農業來發展工業。這種體制主要表現在兩種機制，一是工農產品價格「剪刀差」機制、城鄉戶籍的分離機制。其結果是農村、農業、農民只能維持簡單社會再生產，經濟和社會發展停滯不前。 |
二、政策失調論
這種觀點認為，「三農」主要來自國家政策的失誤與失調。由於沒有科學和有效地利用土地資源，導致農民耕地佔有量持續減少，農村基礎設施供給嚴重不足；由於無法實現規模經營，土地報酬遞減的趨勢十分明顯，造成生產率增長緩慢但成本卻斷增加的惡性循環。尤其因為沒有實施城鄉協調發展，導致農村教育文化、醫療衛生、社會保障嚴重落後，又因為政府沒有妥善安排資源要素的合理流向，致使農村剩餘勞動力轉移困難，財富佔有量減少，致使農民與城市居民的收入差距不斷擴大。
三、社會等級論
這種觀點認為，「三農」問題的根本原因是社會等級制度及其思想觀念的產物。農民一般處在社會等級制度的最低層，處於相對被歧視的地位；農村處於邊緣地區，受到各種條件的限制；農業則在現代產業發展中處於週邊地位，是現代工業發展的犧牲品。具體來說，中國長期以來存在國民待遇和公共權利的不平等，由於區別政策，在資源配置、教育、衛生、文化、科技和社會公共福利待遇等方面，農民始終處於不平等地位。
四、收入不均論
這種觀點認為「三農」問題的根源在於國民收入分配格局的扭曲化。長期以來，中國的稅收與國民收入再分配在城鄉之間存在著懸殊的差距。改革開放前，為了完成重工業的跨越式發展，國民收入的分配格局主要是向重工業傾斜；改革開放後，為了實現現代化，主要是向城市傾斜。這種雙重扭曲，使三農問題形成積重難返的局面
（參見表1） 。改革開放比來，即使農民在農業經營中獲得了一點微薄小利，但往往又因醫療、教育、養老等方面的支出而喪失殆盡，甚至有可能因此而欠下大筆債務，終身難以償還。
收入不均導致了農民收入低下和貧困化。1997 年至2003年，農民實際收入增長幅度從未超過5 %，農民收入呈現低增長、緩慢、波動、遞減的特點。1998 年至2003年城鄉差距越來越大。目前，農村貧困人口至少在2820萬以上，至2005年，全國有一半的行政村沒有接通自來水，60 %以上的農戶還沒有使用衛生廁所，有近7000 萬戶農民的住房需要改善，1. 5億農戶需要解決燃料問題，6 %的行政村還沒有通公路，2 %的村莊還沒有通電，6 %的村子還沒有電話。據中國「衛生部」估計，全國農村人口中有40 %到60 %看不起病或因病致貧。一些貧困地區，尤其是西部，60 %到80 %的患病農民死在家中。中國居民的基尼係數也已從1980年的0.33上升至2001年的0. 45，超過了通常國際上認同的貧富差距警戒線0. 4。大量的貧困人口蓄積在農村，潛伏著極大的反叛能量和造反壓力，這與中國大陸「十六大」提出的「和諧社會」形成了鮮明的諷刺。
表1 1978年－2007年城鄉居民收入水平及其收入差距係數
單位：元
|
年份 |
城鎮 |
鄉村 |
差距係數 |
年份 |
城鎮 |
鄉村 |
差距係數 |
|
1978 |
316.0 |
133.6 |
2.36:1 |
1993 |
2336.5 |
921.6 |
2.54:1 |
|
1979 |
372.6 |
160.2 |
2.32:1 |
1994 |
3179.2 |
1220.9 |
2.60:1 |
|
1980 |
439.4 |
191.3 |
2.30:1 |
1995 |
3892.9 |
1577.7 |
2.46:1 |
|
1981 |
458.0 |
223.4 |
2.05:1 |
1996 |
4838.9 |
1926.1 |
2.27:1 |
|
1982 |
494.5 |
270.1 |
1.83:1 |
1997 |
5160.0 |
2090.0 |
2.47:1 |
|
1983 |
525.9 |
309.8 |
1.70:1 |
1998 |
5425.1 |
2162.0 |
2.65:1 |
|
1984 |
607.6 |
355.3 |
1.71:1 |
1999 |
5854.0 |
2210.0 |
2.65:1 |
|
1985 |
685.3 |
497.6 |
1.37:1 |
2000 |
6280.0 |
2253.4 |
2.78:1 |
|
1986 |
827.9 |
423.8 |
1.95:1 |
2001 |
6859.6 |
2366.4 |
2.90:1 |
|
1987 |
951.9 |
462.6 |
2.07:1 |
2002 |
7702.8 |
2475.6 |
2.90:1 |
|
1988 |
1119.4 |
544.9 |
2.05:1 |
2003 |
8472.2 |
2622.2 |
3.23:1 |
|
1989 |
1260.7 |
601.5 |
2.10:1 |
2004 |
9422.0 |
2936.0 |
3.21:1 |
|
1990 |
1387.3 |
686.3 |
2.02:1 |
2005 |
10493.0 |
3255.0 |
3.22:1 |
|
1991 |
1544.9 |
708.6 |
2.18:1 |
2006 |
11759.0 |
3587.0 |
3.28:1 |
|
1992 |
1826.1 |
738.9 |
2.33:1 |
2007 |
13789.0 |
4140.0 |
3.33:1 |
資料來源：1978年－1995年數字來自趙滿華主編《中國城鄉居民收入差距研究》，北京：經濟管理出版社，1997，頁63、67、73；1996年－2007年的數據來自中國統計局網站
五、市場積弱論
這種觀點認為「三農」問題的根源在於農業的市產地位和競爭力長期居於弱勢，市場預測機制、風險規避機制不完善，政府和農戶均無法得到市場的需求和行情，致使農產品市場銷售不順暢，使農產品市場主體處於長期不衰弱不振的地位。由於農村土地不能市場化，農民的土地沒有市場值可言，農民在土地交易中始終處在不利的地位。在全社會都以採取市場機制進行配置，按市場法則進行交換，甚至包括城市土地，但唯獨農村集體土地仍採取計劃經濟條件下的配給和徵用補償辦法；農民在社會生產過程中都是按照市場價格購買生產、生活資料，而其所使用的土地卻只能被低價徵用或佔用，農民得不到應有的補償，這對農民極不公平。
總的來說，三農問題是中國政府在經濟實力有限又急於實現工業化的條件下，實施了重工業優先發展、城鄉二元分治的錯誤戰略所造成，它導致農村經濟發展徘徊不前，使農民陷於封閉狀態，進而影響了農民健康人格的形成。
貳、1978年前的中國農業
1978年以前，中國的農業發展經歷了從「土地改革」、「農業合作化」、「人民公社」再到「家庭承包」的曲折過程，這一過程表現在農村土地的經營形式上是由小分散到大集體，再到聯產租賃制；表現在土地所有制上是由封建私有化到集體公有化，再到家庭經營化的過程，表現在產權形式上則是由壟斷私有制到國家所有制，再到集體委託制的過程，表現在交易形式上則從統購統銷到市場定價。總體而言，1978年以前中國的農業演進過程起伏很大，轉折很快，失敗的經驗多於成功的效果，其結果導致「三農」問題的產生，造成農民長期處於低收入、貧困化、負擔重的結果。直到1978年，中國才開始進行大規模的農業改革。
1949年前夕，中國農村的土地所有分配極度不均，占農村人口僅僅5%的富農擁有全國70%以上的土地，而占農村人口90%左右的中農、貧農卻只占有全國20%－30%的土地。1949年中華人民共和國成立以後，中國大陸認為阻礙中國現代化建設的基本障礙就是行之千年的「封建土地所有制」。1950年劉少奇在《關於土地改革問題的報告》中指出：「占鄉村人口不到百分之十的地主和富農，占有約百分之七十至八十的土地，他們藉此殘酷地剝削農民」(劉少奇，1985: 32)。1950年，中國政府頒布《土地改革法》，廢除了封建土地所有制，剝奪了地主的土地、房屋、牲畜等財產，分給了無地或少地的農民(馬曉河，1999: 70-71)。據當時中國政府的說法，「土地改革」的目的是為了「解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開闢道路」(中共中央文獻研究室，1992: 336)，為求迅速提高農業生產力，中共發動貧苦農民對封建地主進行鬥爭，所謂「打土豪、分田地」，是當時流行的鬥爭口號。
土改完成後，中國政府在1955年開始推行「農業合作化」，提出「先合作，再機械化」的政策，隨後並逐步擴大和升級，到了1958年，毛澤東提出了「鼓足幹勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義總路線」，帶有極左冒進色彩的「大躍進」開始推動，這是一種運用意識形態為動力，以組織和動員的方式，企圖快速實現農業與工業齊頭發展的路線。為此中國政府開始進行農業合作社「小社併大社」的運動，認為合作社越大，越容易進行大規模的機械化經營，乃至最後進入了脫離實際、浮誇冒進的「人民公社化」運動。
從1950－1978年期間，中國的農業體制分分合合，幾經波折，給農業造成很大的損失與傷害。雖然土地改革期間採行「分田到戶」，實現了「耕者有其田」（農民所有制）的目標，但隨後一連串的農村政治改造，如成立互助組、初級社、高級社、直到人民公社，又把農民的土地收回，變為「集體所有制」（「三級所有、隊為基礎」的體制）。在「大躍進」運動中，極左路線主導一切，農業生產背離了科學軌道，很多地方高喊「人有多大膽，地有多高產」的口號，虛報產量，大搞浮誇與虛報，嚴重擾亂了經濟秩序。在「全國大煉鋼鐵」階段，農村在一些無鐵可煉的地方，農民甚至砸碎自家的鐵鍋和耕地的犁鏵，投入煉鐵爐以增加產量。整個「人民公社化」運動不僅再度剝奪了農民的土地所有權，而且也無法挽救中國農業的停滯狀態，甚至把中國農業逼至瀕臨崩潰的地步。
到了1970年代，「學大寨」、「修梯田」，盲目效仿、任意破壞，使農業經濟和農民生活陷入土崩瓦解的地步。據統計，從1952年至1978年，農民純收入累計增加76.57元，平均每年增加僅為2.17元左右，農業經濟基本上是處於停滯狀態。直到1978年，仍然有2.5億人沒有解決溫飽問題，其比例占農民總數高達33%。
参、1978年以後的農村改革
1978年中國大陸召開十一屆三中全會，通過了《中國大陸中央關於加快農業發展若干問題的決定》，開始啟動中國農村的改革。改革的進程分為四個階段，分別是（第一）啟動階段（1978－1984）、（第二）探索階段（1984－1991）、（第三）過渡階段（1992－2001）和（第四）建設階段（2002－2010）。在啟動階段中，主要的改革措施是家庭承包制，廢除農村人民公社，提高農產品價格，調整農業產業結構，並藉此形成「兩個主體」，一是確立農民為自負盈虧的生產者、經營者，亦即相對獨立的「經營主體」，二是在堅持公有制之下，確立了鄉鎮企業為農村「市場主體」。
一、家庭聯產承包制
1984年，中國憲法確立了農村集體所有制，使得自發性的制度創新得以取代原有國家強制的性的制度安排，並以法律形式確立了農村集體所有、農戶家庭承包的「統分統合、雙層經營」的家庭聯產承包責任制[1]。
實際上，「承包制」並非始於1978年，1960年代「大躍進」失敗後，為了拯救農村經濟免於崩潰，農民自發地在農村推行的「三自一包」措施，「三自」是指「自留地、自由市場、自負盈虧」，「一包」是指「包產到戶」。包產到戶本質上是一種抗拒農業國有化的態度，是農民期待在農業生產繳足給國家之後，農民能夠保有自己的剩餘農產，也顯示農民期待在基本滿足國家的徵賦之後，願意在農產的剩餘索取那一小塊付出勞動積極性。
在1978年以前，承包制度經歷過幾次從興起到衰落的過程。1956年，在農業合作化期間，浙江省永嘉縣農業書記李雲河，為了調動農民生產的積極性，試行了包產到戶，效果很好，並逐漸擴展到溫州地區，這是中國大陸建政以來首次試行包產到戶。但是好景不常，包產到戶被批評為「右傾機會主義」，被誣指為「射向社會主義的一支毒箭」，李雲河遭到開除黨籍、撤銷職務和勞動改造的下場；1959年，包產到戶在河南新鄉再度興起，提出包工到戶、定產到田、個人負責、超產獎勵的主張，但又被批判為「走資本主義道路」而宣告夭折；1961年，包產到戶在安徽徐橋三度崛起，但又因政治因素而偃旗息鼓。直到1978年12月，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民以「托孤」的方式，簽下了「生死狀」（參見圖1），冒險在土地承包責任書按下鮮紅手印，將村內土地分開承包，實施了「大包乾」。這一「按」竟成了中國農村改革的第一份宣言，開創了家庭聯產承包責任制的先河，也改變了中國農村發展史。
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BOX2: 家庭聯產承包制 這是一種以家庭為單位的土地生產租賃制度，也就是在土地仍然歸國家或集體所有的前提下，國家與農民訂立合同，規定農民將相當數量的農產品上繳給國家後，其它的餘糧則由農民自由處理，可在自由市場出售，稱為「包產到戶」或「包幹到戶」。這種一家一戶的小農經濟，改變了「人民公社」的集體生產與管理的生產模式，農民成為自我生產、自我管理、自我經營和分配的基本單位，稱為「家庭聯產承包責任制」，俗稱「大包乾」。 |
這是小崗村18位農民按下紅色血印的「包產到戶」契約
二、承包制的利弊得失
就家庭承包制而言，中國農業雖然在「自留－剩餘索取權」方面解決了農民生產的激勵問題，但並沒有對農村的產權制度作出根本性的改革，也沒有改變整個農村的治理結構。基本上，家庭承包制的產生是在特定時代背景下，是在改革開放初期由農民自發性創造並得到國家的「事後追認」而推廣的生產經營制度，它是通過自下而上的、請願式、上諫式的運動過程完成的，缺乏全面、完善的制度設計，當經濟體制改革進一步把農業推向市場化之後，其制度缺陷便逐漸顯現出來。
另一方面，中國加入WTO之後，中國的農業將從過去封閉的、滿足溫飽的生產，轉變為面向國際競爭的、參與國際分工的生產，隨著中國日漸融入世界，小規模、分散型的農業生產、九億農民的日常生活，已經受到全球化的影響與衝擊。歸納起來，家庭承包制的缺陷主要有如下數端：
（一）土地產權不明晰。在家庭聯產承包責任制下，對土地所有權、使用權的內容和範圍缺乏明確劃分，對經營主體的主體的權利義務也缺乏明確規定。中國法律雖然規定土地產權的主體是農民集體，為農民共同占有，但實際上每個農民的那份土地所有權到底是多少，並沒有量化，不夠清晰。實際上，農民完全無權去行使所有者的權利，無法對屬於自己的土地進行處置，只是作為土地的使用者從事直接的勞動。
（二）承包關係不穩定。在承包責任制下，作為發包方的集體所有制組織與承包人即農民之間，存在著利益衝突的問題。過去的經驗顯示，當雙方發生利益衝突時，集體所有制組織往往毫不猶豫地破壞已形成的土地承包關係，對農民土地使用權、經營自主權進行干涉，進而損害農民的利益。
（三）土地非公平流轉。在承包制下，國家與農民的關係是不對等的。國家可以脫離市場，依靠行政手段實行土地所有權的流轉，強行徵地，造成利益分配不當，嚴重侵害了農民的合法利益。這就是當前中國農村出現大量失地農民的主因，也成為社會安定的隱憂。
三、農村金融的創新：農戶小額信貸
小額信貸（microfinance，又稱「小額農貸」）是指專門面向中低收入階層提供小額度的持續性信用貸款的服務活動。小額信貸不同於一般意義的小額信貸，農戶小額信貸是指以農戶為自然人的貸款對象，基於農戶的信用，在核定的額度和期限之內向農護發放的不需抵押、擔保的貸款。另一方面，小額信貸也不同於正規金融機構提供的常規金融服務，不同於傳統的扶貧項目，不同於政府或捐助機構提供的長期補貼。農戶小額信貸主要的目標群體是貧困地區的貧困農戶，具有合作、聯保和持續性與財務獨立之特徵。由於正規金融服務擴展到貧困的農村地區，提供給地理上分散的、小規模的、高風險的農業投資放貸，其經營成本與交易成本均相當高昂。因此這種仿效於孟加拉的「鄉村銀行」（Grameen Bank, 簡稱GB，俗稱「窮人銀行」）和印尼的Rakyat銀行的模式，對貧困農民進入信貸市場，加強農業生產和競爭條件，具有重要的意義。
基於改善農民生活條件和「脫貧減困」的政策目標，中國政府自1996年起在貧困農村開始推動各種類型的小額信貸。中國作為一個發展中的農業大國，農業人口大、收入低、分布廣、規模小，加上農民因為缺乏有效的財產抵押擔保，很難從金融機構獲的貸款，再加上農村信用合作社長期效率不彰、呆帳高築，因此，發展一種既能貸出又能夠收回的安全信貸模式，確實有其客觀的必要性。
農戶小額信貸的類型相當複雜，自形成和推廣以來，大致可以分為四個發展階段：
（一）初期階段：以民間或半官半民的組織為運作機構，資金來源主要依靠國際機構（如聯合國、世界銀行）的捐助或公益基金，基本上沒有政府資金的介入，其形態類似「鄉村銀行」，性質上屬於公益性小額信貸。
（二）中期階段：政府開始以資金、人力和組織介入，並運用小額信貸這一金融工具，以政府機構和金融機構為支撐，推動政策性小額貸款，以實現「扶貧攻堅」計劃。
（三）中後期階段：開始進入制度化、規範化階段，農村金融機構全面介入並快速發展各種小額信貸的試驗。1999、2000年，中國人民銀行頒布《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》，規劃了以「貸款證」、「資信卡」」、「富民卡」、「一證通」等等為代表的貸款方式。
（四）後期階段：自2006年起，中國政府開始放寬銀行金融機構進入農區，允許各類型資本在農村地區設立「村鎮銀行」、「貸款公司」、「農村資金互助社」等機構。村鎮銀行與貸款公司屬於商業性信貸，具有私益、贏利性質，農村資金互助社屬於社員信用信款，具有互益、互助性質，若結合從初期階段發展以來的公益性信貸，則形成了以私益、互益、公益為分類的農村金融體系（如表2）：。
表2 農戶小額信貸構成表
|
類型 |
出資主體 |
性質 |
目標 |
所有者 |
監管 |
|
村鎮銀行 |
1. 境內外金融機構 2. 境內非金融機構企業法人 3. 自然人 |
商業性 |
盈利 |
產權清晰 |
審慎 |
|
貸款公司 |
1. 境內商業銀行 2. 境內農村合作銀行 3. 外資金融機構 |
商業性 |
盈利 |
產權清晰 |
審慎 |
|
資金互助社 |
1. 鄉（鎮）、行政村農民 2. 農村小企業 |
互助性 |
互助 |
產權清晰 |
審慎 |
|
公益性小額信貸 |
1. 國內外捐贈者 2. 法人、非法人組織 3. 個人 |
公益性 |
扶貧 |
無主 |
非審慎 |
資料來源：孫同全，〈公益性小額信貸的發展方向〉，中國社會科院農村發展研究所編，《中國農村發展研究報告No.7》，北京：社會科學文獻，2010，頁247
綜合來說，小額信貸是一種參照外國經驗，考量「農信社」長期營運的缺失和績效不振的教訓，並在符合中國農村特殊情況下所設計的信貸制度。小額信貸是建立在農戶的信用基礎之上，在核定額度和期限內由農戶承擔無限還款責任的貸款，通過農民互保、聯保等多種形式確保信貸資金的安全運營。小額信用貸款是基於農戶的信譽，而這種信譽來自鄉鎮政府和村民所共建，是金融信用與社會信用相結合的特殊方式。
然而，農戶小額信貸自施行以來，其功能在沿海與內地的差距很大。在沿海經濟發達地方，小額信貸在支持當地個體經濟發展、商貿活動、公眾消費中扮演著重頭戲，但是在內地貧困地區，由於經濟發展落後、個體私營經濟不活躍、傳統「無債一身輕」的理財觀念，以及貸款額度小、利息回報率低，管理難度大，銀行和客戶往往陷入兩難境地，使農戶小額信貸的作用難以發揮。
四、農業稅費改革
2003年3月，中國首先在安徽省推行農村稅費改革試點，
農村稅費改革的主要內容被概括為「三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革」，所謂「三個取消」是指取消屠宰稅，取消鄉鎮統籌款，取消教育集資等等專門面向農民徵收的行政事業性收費和政府性基金；「一個逐步取消」是指用三年時間逐步減少直到全部取消統一規定之勞動積累工和義務工；「兩個調整」是指調整農業稅政策和調整農業特產稅徵收辦法，規定新農業稅稅率上限為7%；「一項改革」是指改革村提留徵收和使用辦法，以農業稅額的20%為上限徵收農業稅附加，替代原來的村提留。
農村稅費的改革影響相當深遠，它一舉改變了中國數千年以來的「農賦制度」，對減輕農民負擔具有一定的成效，因此被稱為1949年以來繼土地改革，家庭承包經營體制之後的「中國農村的第三次革命」。
農村稅費減免的額度占財政收入比例不大（中央約5%，地方約4%），但是若聯繫到中國嚴重的農村負債問題（截至2010年為止，估計全國農村債務大約6000億－9000億元之間，甚至可能更高），減免農業稅對縣、鄉兩級政權無異是雪上加霜；中國縣級財政收入中有70%來自農民的繳稅，在長期而巨大的農村負債情況下，縣級財政的預算收入根本不可能實現收支平衡。因此，在沒有改變尚未把基層政府承擔公共服務開支納入正常的財政預算體系之前，在沒有改變尚未建立規範化的財政轉移支付制度之前，農業稅的改革只會導致基層政府財政來源的枯竭，導致基層政府運轉的停滯或失靈。
一個基本數據足以說明這一結果：中國農業生產總值約占GDP的15.2%，縣、鄉兩級的財政收入約占全國財政總收入的21%，以如此薄弱的產值和財力，卻需要供養約占全國財政供養人員總數71%以上的從業人員，這將造成基層政府「財源無方、養員無力」的現象，換言之，農民的負擔固然減輕了（但也不過減收全國財政的7%－8%），但基層政府的運轉卻面臨失靈甚至半癱瘓的困境。
五、農村剩餘勞動力的轉移：農民工
「農民工」是農村剩餘勞動力向外流動的產物，過去被稱為「盲流」，是指從農村流出向四處流竄的無業農民。農民工是指擁有農業戶口但離開土地從事非農經濟活動的雇傭勞動者。農民工既是農民，工人，在職業上農民工已是工人，但在戶籍身份上還是農民。農民工的流動包括兩個面向，一是地域流動（遷移，又稱「離鄉」），二是職業流動（從事非農職業，又稱「離土」），但兩個面並非孤立，而是並存發展。
一群湧向城市的農民工
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「農民工」是中國農村「地少人多」的必然結果。勞動生產率低下是中國農業的特徵，一方面現有的土地要素缺乏，難以容納過多的勞動力，一方面農業勞動者的邊際生產率長期處於零或負數狀態，造就了中國農村社會中一股強大的「離鄉背景」的移出誘因；加上中國城鄉之間的收入差距過大，估計差距在6:1左右，城鄉之間巨大的收入差距吸引了農民尋找脫貧之路。
據粗略統計，就產出面來說，1990年代初期，中國農村剩餘勞動力就已經達到1.5億人，2000年增至1.8億人，從各種因素綜合來預估，到2010年將達到1.9億人。就流出面來說，由於城鄉之間人口流動的限制已經打破，農村人口外流的規模將逐漸擴大，自1978年以來已由2827萬人上升到2000年的17078萬人。這是地球上有史以來和平時期最龐大的流動人口。儘管近年來農民工已出現回流的現象，他們返鄉的理由包括失業、疾病、工傷、返家履行義務以及結婚、失育、死亡等等，但農民工的數字可能還是持續增加，預估到2020年將有3億農民流向城市。
人們對農民工的看法存在著兩極化，悲觀派的看法分為兩種，一種從農村的角度出發，認為農民工現象本身既是一種社會不平等的結果，也是它的根源。作為一種空間上大量的移民和遷徙，這種「循環」於農村與城市之間的人口流動，是以城市資本中以低於再生產農村勞動力所需成本之工資水平為剝削條件的，是以不平等的雇傭勞動為基礎的，在此意義上，農民工現象非但不是實現現代化的有力因素，反而是繼續維持城鄉差距和貧富不均的緊符咒，更加深邊緣對中心的依附。更有學者認為，所謂農民工的形成有助於農村經濟與社會發展的觀點，是完全錯誤的，因為從人力素質來看，農村中流出的勞動力並非都是「無價值的剩餘勞動力」，正好相反，他們往往是年輕力壯、教育程度較高或身懷一技之長的農村「能人」，他們外出流動，對農村自身的發展是不利的(秦暉，1996: 60-67)。悲觀派的另一種看法是從城市的角度出發，認為大量的農村剩餘勞動力湧向城市，將造成城市管理、社會治安等等嚴重的問題，特別當城市就業機會不足，語言、文化與習慣的差異和衝突，以及對進城農民的歧視與剝削等等，都可能衍生更複雜的社會問題。
樂觀派認為，廉價的農村勞動力使得工業可以積累資金進行擴大再生產，農民工已成為中國勞動者向現代產業工人轉變的過渡形式，它是中國走向現代化的重要標記。農民工（無論是「離鄉不離土」或「離土又離鄉」）所提供的廉價勞力，不僅為1990年代崛起的鄉鎮企業創造了發展空間和市場競爭力，農民工因此所賺取的工資收入，也成為增加農民個人收入和貼補農戶家庭收入的重要來源。另一方面，農民外出打工不僅幫助了自己，也幫助了留在家鄉的親人，他們減輕了農村人口對土地的壓力，提高了人均產量，促進農耕技術與農村企業的創新。農村剩餘勞動力的轉移可以增強對農業勞動者適應陌生環境和各種職業的能力，增加農民收入、繁榮農村經濟和溝通城鄉關係具有正面作用。
無論是悲觀派或樂觀派，農民工的處境和待遇是極其艱困的。他們在城市裡從事人們不願意從事的各種苦、髒、累、險的工作，近年來更因城市就業市場的競爭和擠壓，農民工的工資水平是不斷下降；另外，由於農民工缺乏法律觀念和自我保護意識，缺乏勞動契約的保障，導致農民工經常無法按月領取工資，甚至遭受雇主扣押或拖欠工資的待遇；加上農民工的工作環境十分惡劣，既缺乏安全衛生和防護設施，因工傷殘之後，也無法得到妥善的醫療照顧，甚至提早回流返鄉。即使能夠留在城市的農民工，也因戶籍身份的限制無法獲得與城市居民相同的就業條件、社會保障和子女教育，他們形成了一種特殊的城市邊緣團體，他們聚集的地方被稱為「城中村」－城市中的農村，過著極為低下與卑微的生活。
（六）農業改革的成效
1978年以後的農村改革，使中國農業獲得相當程度的恢復與進展，滿足了以世界7%的耕地養活占世界22%人口的基本現實，特別是糧食產量保持穩定增長，從1999—2008年，中國糧食產量穩定在5億噸以上，成為世界上最大的產糧國。目前，中國人均糧食、棉花、油料、疏菜、禽蛋、水產品產量，已達到或超過世界平均水準。
農村改革也使農民的生活獲得改善，儘管與城市居民的差距依然很大。從1978—1999年，農民人均收入由133.6元提高到2210元；2008年農民人均收入達到4761元，成長達30倍以上，預估2010年將突破5000元。
農民收入的增加主要來自鄉鎮企業的發展。自1978年以來，鄉鎮企業迅速發展，非農產業占農村經濟的比重由30%上升到75%。目前，中國國內生產總值的1/3、財政收入的1/4、創匯的1/3、工業增加值的1/2、農業收入的1/3來自鄉鎮企業(黃亦婷，2010: 26)。在農業貿易方面，1999年農產品進出口貿易額為217億美元，2008年農產品進出口總額為991.6億美元，增長速度相當迅速。
肆、社會主義新農村建設
中國大陸十六屆「五中全會」，正式提出了「建設社會主義新農村」的政策。「新農村建設」的涵意是指「中國特色的農業現代化」，試圖通過高產高效、優質特色、規模經營等產業化手段，提高農業生產效益。它表現出兩個基本特徵：第一，結束（或準備大幅度扭轉）以城市偏向為特徵的工業優先戰略－這是一種剝奪農業剩餘以犧牲農業和農村為代價的優先發展重工業的超趕戰略；第二，農村改革將進入「制度變遷的臨界點」，中國大陸將進入「利益博奕」的新時代，它將真正觸動利益格局的結構性變動，重新調整城鄉權利界定和利益格局。
社會主義新農村建設主要的政策目標是：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。可以看出，社會主義新農村建設是經濟、政治、文化、社會建設四位一體的綜合概念，進而解決工農之間與城鄉之間綜合發展的失調與不均衡。另一方面，社會主義新農村建設的政策施行方式有兩項，一是「以工補農」，二是「以城帶鄉」。「以工補農」是工業部門的剩餘回流於農業，即工業部門把自身的剩餘無償地轉移到農業部門，對農業實施補貼，通過政府財政轉移和政策導引，將工業剩餘注入農業部門[2]。「以城帶鄉」是指形成城市對農村發展的帶動機制，為農民進城就業創造更多的機會，建立農民土地權益的保護機制，形成城鄉社會事業協調發展機制。
一、城鄉統籌發展
為了解決工農分割、城鄉壁壘，社會主義新農村建設採取的是「綜合統籌」
的策略。它包括如下幾個方面：
（一）統籌城鄉產業佈局
逐步改變追求工業化高指標，盲目壓縮第一產業，把資金投向二、三產業的偏向，充分考慮本地農業資源優勢，對農業進行預測性區域分工，把農產品加工銷售與地方二、三產業結構有機結合起來，使一、二、三產業成為一個有機整體，
改變三大產業各自為政、孤立發展的「三架馬車」現象，並保障國家財政、金融資金的分配向農業傾斜。
（二）統籌城鄉市場體系
致力於解決長期以來消費品市場和生產要素市場的城鄉分割狀態，因應國際貿易保護主義的重新抬頭和非貿易壁壘的增加，致力於開拓農村市場，發展地方內需型經濟，建立城鄉統一市場體系，引導商業企業向農村延伸，引導農村消費升級，滿足農民因收入增加而產生的消費需求。
（三）統籌城鄉基礎建設
以城鄉合力、多元集資的方式，加大對農村道路交通、飲水、電網、通訊、廣播電視、互聯網的投資力度，改變農村落後閉塞的狀態。
（四）統籌城鄉勞動就業
建立城鄉統一的勞動力市場，促進更多的農民進城就業，成立勞動行政管理部門和勞動仲介服務機構，將農民就業納入勞動就業服務範圍，對農民提供規範的就業指導以及勞動法律知識等，維護農民在工資保障、醫療保險、工傷保險等方面的權益。
（五）統籌城鄉公共財政
改變過去農村基礎設施由農民自籌資金的老路，各級政府必須負起提供鄉村公共產品的責任。隨著農業稅收政策的調整，鄉鎮政府財政資源減少，必須調高鄉鎮政府的基礎建設的決策、設事、執行等權力，逐步建立「政府主導、社會參與、運行透明、監管有力」的現代農村公共服務供給體制。
（六）統籌城鄉社會保障
擴大社會保障對農村的覆蓋面和執行力，特別是把農民的養老、最低生活保障和救濟納入社會保障體系，使農民老有所養、困有所救[3]。
（七）統籌城鄉義務教育
加快農村義務教育體制改革，實行免費義務教育。2005年，溫家寶總理宣佈，中國將在兩年之內全面實現免費義務教育，另外，把農村職業教育、農民技術培訓、就業指導和掃盲工作等等，納入發展農村教育的重要內容，以提高農民素質，開發農村勞動力資源。
（八）統籌城鄉行政管理
改革現行行政管理體制，
提高行政效率。一方面改革「市管縣」，隨著縣級政府在城鄉統籌中的綜合管理地位的提升，把已經實行了20多年的市管縣體制，逐步轉向「省管縣」的地方二級政府體制；一方面改革鄉鎮機構，鄉鎮政府作為一級政府建制的行政管理職能將逐步弱化，成為縣級政府的派出機構；另一方面提升縣級政府的綜合統籌地位，擴大縣級政府的行政管理許可權，包括行政審批權和財政權、立法權等，提高縣級政府在城鄉統籌中的綜合作用。
二、培養新型農民
社會主義新農村建設的另一個重點，就是培養所謂「新型農民」。中國大陸十六大六中全會公報指出，要加強對農民的宣傳教育，加快培養新型農民，發揮農民的主體作用。這意味過去急於求成、急功近利、不通過教育等手段來持續地培育農村發展的內部力量，反而依靠大量的投入等外部力量在短期內創造大奇蹟、大躍進的做法，已經被放棄。
新型農民的具體作為包括加強農民的思想道德教育、文化教育，開展農村基礎教育、普及現代國民素質教育，豐富農民的知識與視野；另外，注重發展農村職業教育，提高農民專業技術，塑造具有較高科技文化和文化素質的新型農民。
新型農民的來源主要有以下方面，一是目前在農村始終安於農業勞動從未出去打工的青壯年農民，經過短期培訓而轉型；二是出去打過工又回來從事農業勞動的農村知識青年，在社會的資助下，接受較為系統的農業高等教育，成為新型農民；三是目前的農民子女，高中畢業後直接考入農業高等院校，完成學業之後回鄉務農；四是目前農民工子女，在城市讀完大學，返回農村勞動就業；五是目前城市家庭的子女，在農業高等院校畢業後立志當農民；六是城市的青年幹部、職工在積累了一定的工作經驗之後，接受專門的農業教育轉型為農民；七是一部分農業科研人員，獨立自主創業成為新型農民的組成部分；八是在第二、第三產業創業的成功人士，將自己的資金投向農業，開發現代化的農莊經濟，也成為名副其實的新型農民(錢津，2010: 93)。
三、土地流轉制度的推行
中國大陸「十七屆三中全會」作出了《中國大陸中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，在「自願有償」原則的基礎上，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作形式，流轉土地承包經營權，允許農村發展多種形式的規模經營。
所謂「土地流轉」是指土地使用權的流動和轉換，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。土地流轉的方式，包括轉包、出租互換、轉讓、股份合作等形式，其目的是為了解決承包制推行若干年之後，出現了「有地無人種，有人無地種」的問題，也為了避免「行政調整」對農民土地使用權的干擾，希望通過市場調節以解決人地矛盾的問題，進而實現農村土地的規模經營，促進農業招商引資，活化土地用途，增加集體收入。
土地流動的基本涵意是指農業土地的使用權在不同經濟實體（農戶或企業）之間的流動和轉讓，這種流轉不涉及土地產權變動，僅僅是一定期間內農地與不同業主結合關係之疏密程度和社會管制程度的變化。
由於土地流轉賦予農民土地承包經營權的財產性質，為農民增加收入擴大了制度空間，因而產生許多正面效應：為逐步取消傳統戶籍制度提供了條件，有利於生產要素自由流動，刺激農業剩餘勞動力的轉移，增加農民對土地的投資信心，吸引城市工商資本和民間資本投資農業，推動土地規模化集中經營等等。
但土地流轉也存在許多弊病或有待解決的問題。由於農村土地法律法規不完善，農村土地所有權雖然歸集體所有，但到底是歸鄉（鎮）所有、村所有、組所有，沒有明確的規定，有些地方經常出現以各種名義侵犯農民承包權益的案例，另外，土地市場發育不完善，缺乏完善的土地測量、評級、估價、信用、交易與契約管理體系，無法實現土地使用的跨區域流動。另外，在缺乏社會保障、收購價格保障、金融支持三大體系的支撐下，失地農民一旦失業就要面臨巨大風險，顯然，農民不會輕易將對自己如此重要的土地流轉出去。另外，無論土地流轉、土地集聚、科技投入、規模經營等等，都需要大量的資金，而目前農村融資管道非常有限[4]，籌資困難的問題一直困擾農民，因而大大抵銷了土地流轉的經濟誘因和規模效益。
伍、中國農業的未來走向
關注中國農業未來的發展，主要存在三種發展模式的分歧與爭論，一是小農經濟派，二是小農改造派，三是現代農業派。
一、小農經濟派
所謂「小農經濟」是指主要從農業中獲得生活資料、在農業生產中主要利用家庭勞動的農戶。小農經濟的特徵是小塊土地精耕細作的生產方式，而其所面對的是「不完全市場」，其勞動投入不是以工資的形式表現，因而無法準確計算成本，農業發展靠的是農民自身的勞動投入而不是雇傭勞動，其產品主要為滿足自身的需求而不是追求利潤最大化，因而在追求利潤最大化上，農戶選擇了滿足自家消費需求和勞動辛苦程度之間的平衡，而不是利潤和成本之間的平衡。
例如中國學者賀雪峰從農民代際之間的勞動分佈以及「在鄉務農」與「進城務工」之收益結構的動態分析，認為維持一份（即使是一小份）的務農收入，是維持中國農村經濟穩定發展的重要關鍵。即使農民進城務工已成為農村普遍的現象，但絕大多數進城農民無法從二、三產業獲得足以維持城市體面家庭生活所需要的穩定就業和收入機會，離開農業收入，農民甚至難以完成家庭勞動力的再生產。正是這樣一種結構條件決定了中國農業的重要任務在於為農民提供基本社會保障和關鍵性的收入來源，即務農收入。因為農業收入對於中國小農家庭在未來相當長一段時期維持體面生活仍然具有不可或缺的含義，亦即應該繼續維持目前以家庭承包、雙層經營為特色的基本農業經營制度。任何激進的試圖跨越這種小農經營模式的想法和做法，都是錯誤且不合時宜的(賀雪峰，2009)。
二、小農改造派
小農改造派的基本觀點是改造小農經濟以適應國家現代化進程。小農改造派認為，中國自進入清代中葉之後，人地關係就已經逐步緊張到「維生型小農經濟」的臨界點。1949年以後，由於農村土地的集體所有制所隱含的產權虛置和集體均分機制，使地權分散化和耕地細碎化趨勢更趨明顯，造成了幾億農民在高強度勞動投入和過密型種植模式下的土地報酬遞減和邊際收益下降的趨勢。因此，在人地矛盾現狀未發生根本變化前提下，只能採取健全土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，通過發展專業合作組織，對小農自願、適度的聯合保持開放和支持的姿態，使小農經濟首先走向「小而有效、小而不散」進而走出小農經濟的陷阱。
例如中國學者黃宗智、彭玉生認為，中國農業今天正處於大規模非農就業、人口自然增長減慢和農業生產結構轉型三大歷史性變遷的交匯之中，這樣的交匯將同時導致農業從業人員的降低和農業勞動需求的增加；若要在近10年間改善農業隱性失業問題，在25年內改善農業的低收入問題，那麼這條出路應以「市場化的兼種植—養殖小規模家庭農場」為主。
黃宗智所稱的「市場化」，不同於自由主義的市場經濟，而是一種國家指導與扶持的「組織性市場化」。在國家的協調和提倡之下，讓農民自願組織獨立自主的協作和農會，或其他類型的農民利益團體，疏導市場訊息，組織、指導生產和銷售，並從有談判權力的位置來利用市場，而不是單獨脆弱地受人擺佈(黃宗智、彭玉生，2007: 74-88；205-206)。
三、現代農業派
現代農業派認為，中國農業要走向現代化就必須規模經營，中國現代化的目標就是要從根本上取消小農經濟。因為中國工業的高速發展和財政大幅度增收，將為數以億計的農村人口進入城鎮就業，包括第三產業就業，創造基本條件，市場的擴大和規範將為農業的現代化做出廣泛而積極的客觀導引，高等教育大眾化的進一步普及，將為農業勞動的主體結構轉換打下堅實的基礎。
現代農業派認為小農經濟的生產經營方式必須徹底改變，否則無以適應中國加入WTO之後對農產品需求的新變化，無以抵禦國外農業的激烈衝擊。改變小農經濟的方式主要是推動小農的聯合—「農民專業合作組織」，加強小農生產與大農經營相結合的力度—支持農業產業化經營和龍頭企業發展，亦即實行農業的產業化與市場化(陳吉元，1997: 5)。
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BOX3: 農業產業化 是指在市場經濟條件下，通過將農業生產的產前、產中、產後諸環節整合為一個完整的產業系統，實現種養加、產供銷、貿工農一體化經營，提高農業的增值能力和比較效益，形成自我積累、自我發展的良性循環的發展機制。在實踐中它表現為生產專業化、佈局區域化、經營一體化、服務社會化、企業管理化特徵。 |
思考與討論
一、中國農村的「小額信貸」是在「農村信用社」功能有限，不能發揮農村金融支持的情況下發展起來的，為何「信用貸款」制度無法在中國大陸的農村普遍推行？而小額信貸又何以能被農民所接受？未來小額信貸將在中國大陸農村金融支持制度上扮演什麼角色？
二、關於「農民工」問題，悲觀派認為這是繼續維持城鄉差距和貧富不均的緊符咒，樂觀派則認為，農民工已成為中國勞動者向現代產業工人轉變的過渡形式，究竟哪一種觀點比較符合中國大陸未來城鄉關係發展的實況？
三、關於中國農業未來的發展，主要存在三種發展模式的分歧與爭論，一是小農經濟派，二是小農改造派，三是現代農業派，究竟哪一種理論比較符合中國大陸未來的發展趨勢。
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[1] 這裡所謂「責任」，是指農民承諾完成一定數量之國家或集體的定購任務，所謂「聯產」是指單個小農戶的種植決定依然受到國家和集體意圖的影響，因而地塊雖然分包到農戶家庭，但一定區域農產品的品種結構，仍由集體統一規劃，這就是承包基礎之上的「聯產」。
[2] 這裡所謂「工業回流農業」或「工業反哺農業」，並不是簡單的資金回流，也不是僅僅對農業進行直接補貼，而是指按市場經濟要求和農業政策要求，通過直接和間接投資，將農業改造成盈利部門的政策。
[3] 一般來說，西方發達國家是在人均國民收入達到10000美元之際進入老齡化社會的，而中國卻是在人均國民收入僅有1000美元之時就進入了老齡化社會。中國老齡化的最大群體在農村，農村養老問題將成為未來最嚴重的社會問題。
[4] 一般來說，一個鎮僅有一個半金融單位(信用社和郵政儲蓄)，郵儲貸款額度極小，各類銀行因農民貸款風險大而顧慮重重；現在雖有農民自辦的資金互助社、專業合作社等形式可以擴大資金來源，但仍然無法滿足土地流轉後龐大的資金需求。
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