「海峽兩岸紀念辛亥革命一百周年學術研討會」
中國浙江湖州(2011.11.17-19)
後ECFA時代與兩岸統合治理
－走向「中國特色的兩岸公民社會」
海峽兩岸紀念辛亥革命一百周年學術研討會
宋國誠(Kuochen Sung)博士
台灣政治大學國際關係研究中心－中國社會暨經濟研究所研究員
政治大學「中國社會與區域發展研究中心」執行長，政治大學「華語文博/碩學程」教授
研究領域：中國政治與社會發展、兩岸關係、馬克思主義、文化研究、後殖民主義
地址：臺北市文山區萬壽路64號
電話：(02)8237-7266；cell:
0955-758-827；E-mail : gcsong@nccu.edu.tw
摘要
百年前，中生先生率領革命志士揭起偉大的共和革命，從此告別封建落伍的舊中國，迎向積極奮起的新中國。惟自國共內戰之後，兩岸分隔逾60年，此不僅為民族不幸，也非人民之福。在今日紀念辛亥百年之際，兩岸知識分子應努力思考兩岸和解的方法與行動：在統一之前先求統合－有利於統一的兩岸合作之道，最終完成中山先生的遺志：兩岸攜手邁向和平統一。
自從兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)之後，台海雙邊關係進入了1949年以來難得一見的平穩與發展階段。雖然在「非典」之後，以及2008年9月的「三醵氰氨奶粉」事件，兩岸關係蒙受一定程度的波折和陰影，但四川汶川大地震時，台灣人民慷慨賑濟的精神，證明了兩岸人民心脈相通、血濃於水。本文認為，在全球化時代下，兩岸已進入「同屬一個中國社會」的時代，兩岸之間的互動與交流也進入「兩岸公民社會」的新格局。在新的局面之下，兩岸應思考如何深化統合、優化交往、協同治理、互助合作，以實現兩岸未來的繁榮與願景。
未來兩岸之間需要更寬闊、更宏大的思維和視野，以推進一種「統而不分、合而不離」的穩固關係。準此，本文以結合理論和實務為出發點，運用「風險」(risk)、「統合」(corporation)、「複合治理」、(compound governance)「公共產品」(public goods)等等「串概念」，說明兩岸應通過互助、互信、互賴的治理合作(cooperation of
governance)模式，建立「兩岸統合治理」的新思維和新作為。兩岸統合治理的實務性作為，可運用當前「兩會」和「論壇」的機制，擴充組織與功能，平時穩定時期進行「公民服務」的規劃與執行，危機風波時期則以「風險治理」為要務，如此將可實現兩岸「興安治危」的新局面，既可服務兩岸人民，建構和平理性的「兩岸公民社會」，也可化解未來兩岸可能出現的波動和危機。
關鍵詞：統合治理、風險、複合治理，兩岸統合治理機制
Keyword: corporate
governance, risk, compound governance, cross-strait corporate governance
一，「後ECFA」 : 兩岸關係新局面
自馬英九主政之後，兩岸在尊重並承認「九二共識」的前提下，重啟了兩岸「兩會」談判。經過歷次「江陳會」，終於獲致ECFA的簽訂。對於這項協議，中國總理溫家寶在2010年「兩會」中表示，協議是一個綜合性的、具有兩岸特色的協議。商簽這個協議應該把握好三個原則：第一、平等協商；第二、互利雙贏；第三、彼此照顧對方的關切；2009年11月以來，大陸地方領導人密集訪台，前後共計16團次，其中包括浙江省省長呂祖善訪台，「浙港百名民企」訪台等等，對此，國台辦的發言人表示，2009年以來，大陸多個省區市主要負責人分別率團訪台，提高了兩岸交往的水準和層次，進一步深化了兩岸經濟合作，擴大了兩岸文化交流。目的是實現互利雙贏、共同發展。今(2011)年
尤其值得鼓舞的是，ECFA之後，成立了「兩岸經濟合作委員會」。近期更有人－「愛與和平基金會」董事長鄧文聰－提出成立「平潭民主實驗區」的構想[2]，建議以「平潭共治」的平台，建立兩岸政治對話的起點，兩岸共同商定「現況50年不變」的和平發展共識，作為穩定兩岸關係和平的基礎[3]。儘管大陸方面認為此一構想涉及憲法問題，且基於經濟特區與民主實驗特區的性質不同，目前還難以實現[4]，但無論如何，「兩岸共治」的觀點已被重視，兩岸進一步的「互助合作型」的治理模式，已提到兩岸關係的日程上。
以上情況均說明，在全球化趨勢下的兩岸「後ECFA」時代，兩岸關係已不再繼續維持二元式、雙邊型的對立關係，兩岸互涉事務中的優先性已不再是統獨、和戰、敵友等等高階政治議題，而是兩岸政府與民間之間複雜而深入的公共議題。
二，統合治理之一：日常性複合治理與多中心
「治理」的提出並以之代替「統治」原本就是因為人們在社會資源的配置中既看到了「市場失靈」又看到了「政府失效」，另外，「人類共同議題」(human common issues)的出現呼喚著「全球治理」，而全球政治經濟一體化又產生了大量的、超出民族國家治理能力範圍的公共問題，這些「超國家公共議題」的最大特點就是共同性和不可分割性，它意味沒有一個國家可以置身於這些問題之外。
全球治理並不以創建新的世界秩序為目的，但是它必須借助各種國際力量，確認「全球治理責任」(responsibility of global governance)。於是，一種「全球治理機制」的需求也因運而生，它是一種國家與非國家行為主體之間的合作，以及從地區到全球層次解決共同問題的新方式。全球治理的基本主張是，除了要依靠各國政府以外，還要依靠各種國際組織、非政府組織、市民社會等其他「非國家行為主體」(non-government subject of governance)。在全球相互依存已成為當代人類的生存方式和基本規律的情況下，需要用全球治理來代替國家合作，通過國際政府間組織、各國政府、各種非政府組織以及多邊合作等各種形式的治理機制，實現一種「沒有政府的治理」(governance without government)。
在全球治理下，治理的權威並不必然來自權力與地位，而是基於「新公共服務」的觀念所指導。Robert Denhardt和Janet V. Denhardt指出，「新公共服務」在內涵上重視民主、公民權和公共利益三者。新公共服務理論將「公民」置於整個治理的中心，強調政府治理角色是服務而非導航，它推崇公共精神，努力提升公共服務的尊嚴與價值、重視公民社會與公民身份，重視政府與社區，公民之間的對話溝通與合作共治；強調建立有效的公民利益表達機制；主張用一種基於公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式，來替代當前的那些基於經濟理論和自我利益的主導行政模式[5]。
另一方面，自邁克爾．波蘭尼（Michael Polanyi）提出「多中心」(Polycentrity)一詞以來，「多中心治理」概念也被視為全球治理模式的新典範。David Held和Anthony McGrew指出，全球治理制度的特色之一就是「多層化」(multilayered)，意指經由幾個主要的治理基礎結構形成的制度相互交織牽制所衍生出的結果：有「超國家」(supra-state，例如聯合國體系)、「區域」(例如歐盟、東盟等)、跨國(市民社會與商業網絡)，以及「次國家」(sub-state，如社群團體)等層級，夾在這些層級中間的則是「單一國家政府」[6]。以Vincent Ostrom和Elinor Ostrom為核心的「印地安納學派」則提出了「複合共和」(compound republic)[7]和「多中心體制」概念，其涵義是多個權力中心和組織機構對公共事務進行治理，提供公共服務。不同的權力中心和組織機構之間不存在上下級的隸屬關係，而是多重規模的組織並存，並通過組織之間的競爭、協作和衝突解決模式，使不同的公共利益得到實現。換言之，「多中心治理」意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，它們在競爭性關係中相互重視對方的功能與作用，相互提供資源、訊息與人力，相互簽訂各種各樣的契約或條例，以進行合作性、網絡式的「治理協作」(cooperative governance)，以解決危機和衝突。
綜合來說，「治理」在今日已成為多學科、跨領域的概念，荷蘭學者基斯．馮．克斯伯根(Kees Van Kersbergen)和佛朗斯．馮．瓦爾登(FransVan Waarden)曾對當前運用中的「治理」概念作了歸納[8]。「複合治理」，又稱為「協同治理」，但具有是一種以複雜性管理為基礎的治理新概念。中國學者劉曉指出，「協同治理」是多中心、多主體的社會公共事務治理模式，其更本質的理論基礎是「複雜性管理」範式,或者「以複雜性為基礎的管理方法」(complexity-based approaches to management)[9]。也有學者將「複合治理」視為「地方治理模式」的改進形式，是對「複合行政」的補充和增進，將「複合治理」定義為「在小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場的和諧發展」[10]。本文所稱的「統合治理」，要比「複合治理」、「多中心治理」更為寬廣，除了內含「複雜性」與「多元性」的意涵之外，在治理的時間意義和功能運用上，還區分為「日常性的複合治理」──它主要以兩岸事務性的公民服務為目標；另外更包括「危機性風險治理」──它主要針對兩岸互涉性危機事務的處理。
三，統合治理之二：危機性風險治理
德國David Held指出，「國家也不再能夠完全控制發生在自己領土邊界之內的事情，從金融系統到生態系統，複雜的全球系統把相距遙遠的社群命運聯繫在一起」[11]。Ulrich Beck和Anthony Giddens將全球化界定為「世界風險社會」[12]，認為風險的產生、預防和對策，已超過單一主權國家的能力與界線。社會學家Bryan Turner and Chris Rojeck也指出：「在當代環境中，風險是一般性的而不是特殊性的，是全體的而不是分層次的，是全球的而不是地方的」[13]；Beck更進一步指出，「風險社會」的來臨已經瓦解了一切被視為永久有效的政治邏輯，「對於現代民族國家來說，事實已經證明，它們只有通過對於自身危險的長期溝通，才能保持現有狀態，對於世界風險社會來說，這一點似乎已經得到證實」[14]。
Ulrich Beck還提出「世界主義」觀點，認為侷限在以單一主權為象徵的民族國家之內，以封閉和隔絕為特徵的生活與行動已受到衝擊和瓦解，並且被「去疆域化」(deterritorialization)所取代。貝克的「全球化─世界主義」觀點，實際上也是台海兩岸未來必然面對的現實，例如「大陸台商」與「台灣企業」之間，已經聯繫形成一種「跨境台商社群」，它以全球布局、跨國經營、兩岸流動等等，作為這一社群的新疆域。
中國學者薛曉源把貝克的「風險社會理論」概括為七項特徵，其中以「現代風險具有人們無法迴避的臨近性」[15]，這與兩岸關係具有的地緣特性和經貿依賴性尤其吻合。中國學者楊雪冬則提出「多元治理」的概念，認為「有明確地理邊界的民族國家不再是這種秩序的惟一治理主體，跨邊界特徵要求更多的治理主體出現並達成合作關係」[16]。本文則認為，兩岸關係其實早已嵌入經濟全球化的環節之中，加上兩岸通訊、商貿與人員的密切來往，兩岸關係已不再是純粹以國家或政府為中心的結構，而是國家和民間社會一起參與的多行動主體的結構。在這個結構中，權威運作其實呈現去集中化的現象，沒有真正單一的權力中心的存在，公、私部門和自願團體、非政府組織，都在這個多主體的網絡中互為中心，並走向統合治理的新階段。對於兩岸關係而言，治理的主體不能再像過去那樣僅由政府來承擔，而是讓位於雙向溝通、互利合作型「統合治理模式」，在政府、企業、社區、非營利組織之間構築共同治理的網路聯繫和信任關係，建立起資源、資訊交流與互補的平台，這樣才可能充分動員一切社會力量，共同應對未來兩岸關係的新發展。
因此，在全球化趨勢下，多數人已經認為「政府主導─官僚負責」的治理機制已經不敷所需，在風險數量、強度、頻度均已超出個人與組織的預期範圍的情況下，「官僚負責制」的風險治理很容易產生所謂「有組織的不負責任」或「組織性無政府」的狀態。在風險全球化之下，必須強調風險的理性分擔和公民自主意識，即所謂「複合公共責任」。楊雪冬指出，所謂「複合公共責任」，就是多重公共責任，包括兩重含義，一是每個社會主體都要對自己負責，對自己負責是社會主體行動的根本激勵機制；二是為了自己的生存與發展，也要對其他所有的利益相關者負責[17]。另一方面，現代風險的產生和影響已非單線的「承─受」關係，而是「利益相關者」(stake-holder)的每一個人。
四，兩岸統合治理機制的建構
(一)日常性複合治理
在此意義下，兩岸統合治理需要借助於「複合治理主體」的新思維與新機制，形成一種兩岸共同參與的複合治理結構。其治理成員涵蓋社會中所有利害相關者，包括政府、企業、社區、非營利組織(第三部門)以及有關個體。這種治理機制將打破目前「政府授權─橫向協商」的水平模式，建立「複合授權─縱向整和」的治理機制。
就前述兩岸「日常性複合治理」而言，鑒於依目前兩岸在各領域交流的擴大化、複雜化(參見表一、表二、表三)，特別是在「後ECFA」時代，兩岸產業交流與合作將迅速擴大，依賴分散四方的「台商協會」作為兩岸經貿的中介服務組織，無論在時間與效益方面已嫌不足。兩岸未來可以分別就旅遊、商貿、交流…..等項目，成立諸如「兩岸公民服務局」的統合治理組織，以更專業、更廣泛、更規範的服務，促進兩岸經貿更上一台階。
表一、中國大陸人士來台觀光統計
單位:人次(Persons)
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期間 |
觀光活動 |
|
|
人次 |
成長率(%) |
|
|
1987-2004年 |
34,069 |
- |
|
2005年 |
54,224 |
183.15 |
|
2006年 |
98,550 |
81.75 |
|
2007年 |
81,900 |
-16.89 |
|
2008年 |
90,035 |
9.93 |
|
2009年 |
601,859 |
568.47 |
|
2010年 |
1,188,987 |
97.55 |
|
2011年(1-2月) |
150,342 |
13.45 |
資料來源：台灣經濟研究院編撰、行政院大陸委員會印行，「中國大陸人民來台人數」，兩岸經濟統計月報（2011年02月），第219期（2011年6月），頁39。
表二、2009年~2010年8月大陸對台採購團資料
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時間 |
採購團名稱 |
採購商品目標 |
採購金額(估算) |
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海貿會-首發團 |
電視、電腦、面板 |
22 億(美金) |
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2009 年面板團 |
面板 |
50.8 億(美金) |
|
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海貿會-第二團 |
食品、水果、日用品、家用品、工藝品 |
7.5 億(美金) |
|
|
海貿會-第三團 |
機械、化工、電子、 汽車零組件、紡織品 |
32 億(美金) |
|
|
四川團 |
電子、化工、工程機械設備、農產食品、毛巾、製鞋、有機肥、硝酸銨 |
3.7 億(美金) |
|
|
廣州團 |
進口電子、輕工、皮具、汽車配件、食品水果、醫藥、樂器、軟體 |
3.7 億(美金) |
|
|
江蘇團 |
機械、電子、化工、食品、晶矽電池片、太陽能電池製造設備、電線電纜、LED、面板 |
41.3 億(美金) |
|
|
河南團 |
台灣食品及小商品、太陽能電池板、電子元件、水果、機電設備、紡織品、高梁酒 |
5.5 億(美金) |
|
|
上海團 |
百貨、農產、電子零組件 |
18 億(台幣) |
|
|
湖北團 |
IT、日用消費品、農產品 |
5.9 億(美金) |
|
|
福建團 |
農產食品、民生用品、機械零配件、紡織原料、化學原料、面板、LED 電子零組件 |
7.66 億(美金) |
|
|
山東團 |
農產品、日用品，纖維面料、化工產品、電子零配件、機械設備 |
5.68 億(美金) |
|
|
四川團 |
農食品、機器設備、資通訊產品、纖維面料、化工產品及建材、面板 |
13.2 億(美金) |
|
|
河北團 |
生物科技、太陽能 |
10 億(人民幣) |
|
|
廣西團 |
汽車零配件，食品，LED、農產品 |
22 億(美金) |
|
|
吉林團 |
農產食品、百貨、民生用品、工藝品、家電 |
2600 萬(美元) |
|
|
2010 面板團 |
面板 |
53 億(美金) |
|
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湖南團 |
農產品，和簽署農業合作協議 |
1 億(人民幣) |
|
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大連團 |
初級農產食品、食品包裝設備、電子資訊產品、汽車零配件、紡織品、各類工藝品及傢俱 |
2300 萬(美元) |
資料來源：林文正，「是統戰？還是互賴？中共對台採購之政治經濟分析」，發表於中國政治學會年會暨「能知的公民？民主的理想與實際」學術研討會，國立中山大學主辦，
表三 中國大陸人士來台從事文教交流統計
（含文教活動、大眾傳播活動、學術科技活動、產業交流活動…等）
單位:人次(Persons)
|
期間 |
申請數 |
核准數 |
入境數 |
|
2001年 |
16,909 |
14,174 |
12,171 |
|
2002年 |
21,981 |
19,063 |
16,751 |
|
2003年 |
16,231 |
10,624 |
8,611 |
|
2004年 |
18,829 |
13,979 |
11,917 |
|
2005年 |
19,148 |
14,571 |
12,360 |
|
2006年 |
24,523 |
22,509 |
19,150 |
|
2007年 |
31,213 |
26,642 |
21,638 |
|
2008年 |
39,929 |
35,362 |
27,912 |
|
2009年 |
66,673 |
59,578 |
51,718 |
|
2010年 |
121,574 |
107,125 |
89,469 |
|
2011年第1季(1~3月) |
22,555 |
19,579 |
16,301 |
資料來源：行政院大陸委員會，「大陸地區人民來台從事文教交流統計」，網址：http://www.mac.gov.tw/lp.asp?ctNode=5717&CtUnit=3993&BaseDSD=7&mp=1，檢索日期：
(二) 危機性風險治理
就兩岸危機性的風險治理而言，
這場「三醵氰氨奶粉」事件，不僅中國的國際形象、兩岸人民的情感受到衝擊，實際上受到「毒奶粉」之傷害者不只是大陸和台灣，也包括歐美國家，而歐盟對食品安全所做的危機處理模式，非常值得兩岸學習。「歐洲食品安全局」(European Food Safety Authority, EFSA)成立於1992年1月，是一個獨立的專家機構。為了確保歐盟各國人民的食品安全與健康，EFSA隨時向歐盟理事會、歐洲議會、歐盟成員國提供食品安全的風險管理與風險評估[19]。借鑒EFSA模式，兩岸可以在雙方授權運作的「兩岸風險管理局」之下，結合兩岸與世界各國之專家，成立特定和專屬議題的「專家會議」，例如「兩岸食品安全委員會議」等等，形成本文所述「統合治理」機制。
五，兩岸論壇：兩岸公共產品的建構
自1999年聯合國開發計畫署(UNDP)發表了「全球公共產品: 21世紀的國際合作」的研究報告，「全球公共產品」理論(globa public goods)開始受到重視[20]。就兩岸之間的地緣近臨性和文化同質性而言，可以將全球公共產品的理論與實際，縮小範圍，凝聚能量，運用在「兩岸公共產品」的生產與服務之上。
目前，兩岸之間成立了諸多由政府支持或民間自發性組成的「論壇」，例如「海峽兩岸論壇」、「海峽兩岸經濟文化論壇」、「博鰲論壇」、「海峽兩岸新聞與傳媒論壇」、「海峽兩岸知識產權論壇」、「海峽兩岸有形文化資產論壇」、「兩岸經貿文化論壇」、「兩岸大學論壇」、「兩岸創業論壇」、「兩岸信息論壇」、「兩岸僑聯和平發展論壇」、「海峽兩岸科技論壇」、「海峽兩岸光通信論壇」，包括由浙江省民營企業發展聯合會發起成立的「後ECFA民間企業經貿合作—台浙港論壇」等等。這些論壇組織，既非由單一政府所主導，也非專家官僚所主控，而是具有開放、公民參與和搭橋溝通的特性，屬於兩岸公民社會的公共資產，也是兩岸關係的良性的媒介，其成果與效益也歸兩岸人民所分享。
未來，兩岸政府、企業、公民組織可以進一步整合和強化各種論壇組織與功能，初期通過各種論壇在不同領域加深專業水平與公共服務的功能，深化兩岸合作的質量和效益，後期可以成立「兩岸公共產品共同市場」，仿造「中非合作論壇」的框架與機制，成立「兩岸公共產品部長級會議」，致力於擴大兩岸公共產品的生產和服務，致力於諸如基礎設施建設、共同開發資源、農業與糧食合作、產業與技術發展、人力資源與教育開發、金融合作、市場展銷與產品監管、資訊通訊、生態與環境治理、防災救難、醫療護理、城市建設、犯罪防治、區域和平……等等共治事項。通過這種「共同市場」的運作，可以達到互提升創造力、競爭力，達到中華民族的共榮與發展。
結語
今年(2011)，適值辛亥百年，該是兩岸終結歷史悲情，實現民族復興的時刻了。我們這一代，作為
參考文獻
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[15] 薛曉源，〈代序〉，載Ulrich Beck, 楊祖群譯，《世界主義的觀點：戰爭即和平》，上海：華東師範大學出版社，2008，頁3
[16] 楊雪冬，〈全球化、風險社會與複合治理〉，《馬克思主義與現實》(北京)，2004年第4期，頁72。
[17] 楊雪冬，〈風險社會中的複合治理與和諧社會〉，《探索與爭鳴》(上海)，2007年第2期，頁24。
[18] 海峽兩岸食品安全協議(全文)，參見 : http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2008-11/04/content_10305716.htm
[20] Kaul, Inge; Grunberg, Isabelle
& Stern, Marc. Global Public Goods:
International Cooperation in the 21st Century,
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