控制與反控制
―中國「村治」(農村治理)的歷史演進與民主化趨勢
國立政治大學國際關係研究中心
研究員 宋國誠
初稿：
本文發表於：2008年中國政治學會年會暨「2008:變局與挑戰」學術研討會
國立中正大學(2008/9)
摘要
本文旨在通過理論檢視和經驗評估，重新驗證所謂「村民自治是中國基層民主體制」或「村民自治是中國民主政治之初級形式」的觀點。一方面，本文將論證，所謂「村民自治」(村民委員會)乃是國家鄉級機構的「派出治理機關」，其運作形式與功能不僅深受國家壟斷權威的控制，而且離「民主─自治」(democratic self-governance)的目標還很遙遠；本文將指出，村民自治體制正處於無序化、脫軌化、碎片化的「三化」狀態，一種「(國家)弱治理─(村民)半自治」的畸零狀態，中國村民自治的制度建構與政策效果，不僅前景黯淡，而且不容樂觀。
一，國家與農村關係的再思考
(一)聯動與互重
中國農村之興衰榮枯，向來與政治國家關係密切。儘管傳統中國對鄉村社會的管理是通過鄉村精英實現間接統治，但基本上國家若政治清明，則鄉富村庶，國家若綱紀敗壞，則田荒土廢。
近代以來，梁漱溟與晏陽初等人的鄉村建設運動的興起，說明了因為國家政治腐敗、治理無能以致使農村破落凋弊這一事實。梁漱溟把中國近百年歷史稱為一部鄉村破壞史，他所推動的「鄉村建設運動」就是基於政治上的無能而被逼迫出來的自救運動。「鄉村建設運動，實是鄉村自救運動」、「中國由其政治上之無辦法，將只有鄉村自救運動」[1](梁漱溟，2006: 12-13)。無論梁氏的說法是否準確，但從反面推理，至少隱含了中國農村治理與國家政權之間「成敗相聯」─鄉村對國家政權之倚靠和國家對鄉村之保護─的特殊關係。
這種「成敗相聯」的特殊關係可以從兩方面理解：一是說明了農村的繁榮或衰敗取決於上層國家政權是否健全穩定，如果國家自身難保，農村就只能自力救濟(「鄉村建設學派」屬於這種觀點)；二是說明了中國自古以來國家對農村的治理與控制能力是相當薄弱的，國家通常只是形式上的統治者(保護者)，農民基於內部集體利益所建構的利益共同體才是農村權利的主要來源(張靜，2000 : 24-26)[2]。第二種觀點反映出國家的統治幅度固然寬遠而廣泛，但國家對社會的實際滲透能力往往不成比例，地方基層政府甚至經常扮演「榨取者」的角色。依據張靜引述Kathryn Bernhardt的觀點，傳統中國的治理系統分為兩個部分：(鄉村以下的)「鄉紳」與(縣級以上區域的)「衙門」─此即紳權與皇權的區分(張靜，2000：26-27)[3]。換言之，兩個系統的關係不是「授權/管理」的關係，而是一種「榮譽/互重」關係，兩者既不水乳交融，也不互相傾軋。
無論上述第一種的「聯動關係」或第二種的「互重關係」，都改變不了國家對農村進行體制吸納、組織控管、資源汲取、賦稅徵斂、秩序管理等等基於利益誘因所衍生的權力衝動。杜贊奇(Duara Prasenjit)的研究顯示，在中國現代化的進程中，國家總是千方百計試圖通過各種渠道(權力的文化網絡[culture nexus of power])，包括商業團體、經紀人、廟會組織、宗教、神話與象徵性資源等等，深入社會底層，以實現政治控制、消弭底層反叛。杜贊奇指出，在20世紀前期的中國(至少在華北地區)，以深入基層並吸收下層資源為其形式的「國家政權擴張」(state strengthening)，始終沒有中斷[4]。「所有的中央與地區政權，都企圖將國家權力伸入到社會基層，不論其目的為何，它們都相信這些新延伸的政權機構是控制鄉村社會最有效的手段」[5](Prasenjit, 1988: 3)。張靜也指出，「進入近代以來，國家曾嘗試通過一系列機構設置和委任，變地方政權為國家在基層的政權分支，使地方權威成為服務於國家目標─徵兵、收稅、進賦─的組織機構，並進入國家官制的控制範圍[6] (張靜，2000：27)。換言之，以「國家∕鄉村」關係來看待中國的現代化，其基本特徵表現在國家對鄉村下沉式、汲取式的控制。而筆者認為，這種下沉∕汲取現象，在今天中國的村民自治中並沒有太多的改變。
(二)從二元論到三層論
基於政權下沉與鄉村控制，本文通過一種「(三層)國家∕社會」關係(即「國家∕鄉村」中內含「鄉鎮─村莊」、「村組─村民關係)的分析架構(如圖一)，論證中國村民自治至今還不是所謂「基層民主」或「中國市民社會」的發展形式，而是一個僅具「自治」之名並受到國家政權控制的底層單位。但本文同時認為，中國村民自治的形成，也不是中國國家政權擴張與下沉之成功的案例和結果(農業合作化和人公社的瓦解，說明的政權擴張的失敗)，而是通過「自發─恩準」的形式而形成的。
圖一
(三)「村落在國家中」(village in state)
「國家∕社會」模式在中國研究上始終存在分歧與爭論[7](張靜，1998；鄭衛東，2005；Philip C. C. Huang(黃宗智)，1993；鄧正來，2002；李學昌、徐曉青，2003；唐士其，1996；孫曉莉，2003)。自晚清啟動國家政權建設以來，海內外學者就開始運用「國家/社會」的分析框架來研究中國農村政治，如費孝通提出的「單軌政治論」，著重強調國家政權對鄉村自生性組織的破壞性[8](費孝通，1994：)；張仲禮提出「士紳官僚論」，描述國家如何吸納鄉村士紳以實現底層控制[9](張仲禮，1991)；Edward
Friedman等人分析了社會主義革命對華北農村的結構性破壞[10](Friedman, Pickowicz, Selden，1991)，蕭鳳霞提出了「農村細胞論」，指出近代以來的村莊逐步成為被國家控制的政治單位或/細胞組織[11](Sui, 1989)；杜贊奇提出了「經紀體制論」和「國家政權建設論」，描述了國家政權如何改造鄉村舊有領導方式並建立新的領導階層，指出了為了實現經濟現代化、國家統一等等「國家目的」，地方政權必然率先破壞農村的傳統權威。
就「國家∕社會」模式的運用而言，本文認為，中國並不存在一個以自由主義經濟思想為基礎並獨立於國家以外之實體社會－市民社會(civil
society)的存在[12]，且基於中國城鄉二元化的既有結構，以及基於中國政府對城市與農村不同的政策區隔與對待，「國家∕社會」研究範式基本上並不適用中國鄉村社會的研究。但可以將「國家∕社會」模式進一步分解為「國家∕城市」、「國家∕鄉村」兩種模式，而「國家∕鄉村」模式又可再以分解為「鄉鎮─村落」(簡稱「鄉─村」)和「村組─村民」(簡稱「幹─民」)關係，而本文所採取的分析模式即為「國家∕鄉村：鄉─村；幹─民」三層模式。
另外，本文將國家與鄉村的關係表述為一種空間場域，但兩者之間不是一種二元對立的競爭關係，而是一種「互饋」關係，一種履行著「(宏觀)產出/(微觀)反饋」之悖反邏輯的博弈關係；而國家與鄉村之間非零合、不對稱的博弈關係則表現在「鄉─村」的矛盾結構中，並在行動與事件的過程中具體顯現在「幹─民」關係之上。整體而言，本文從縱貫面上觀察了國家「政策下沉」的結構性運作與權力意涵，另外則從橫斷面上分析自治功能上的制度偏離和底層抗拒效應，所依據之材料則以現有國鄉村調查的實證資料為準據。
儘管「國家∕鄉村」模式受到了「重國家、輕農民」的批評，認為過度強調「國家主導」而忽視農民日常經濟實踐，導致了一種認識論與社會現實的惡性循環[13](張兆曙，2004: 72)；儘管Joel S.
Migdal、Atul Kohli、Vivienne Shue等學者討論了以傳統「國家∕社會」二元論作為第三世界之分析框架，具有明顯的不足與缺陷，認為國家與社會的關係不是互不關涉的二元對立關係，而是類似一種「互動∕同構」關係，因此應該補充「合作∕互助」的思想，以取代偏重任何一方(國家中心論或社會中心論)進行獨立的解釋[14](Migdal, Kohli, Shue，1994)。Migdal還提出了「國家在社會中」(state in society)的觀點，認為國家與社會的關係不是銅牆鐵壁，而是互賴與滲透的關係，因此重新把國家與社會的關係表述為一種動態化之「邊界交換與移動」的關係[15](Migdal，2001；郁建興、吳宇，2003 : 142-148)。但是就中國村民自治議題上關於「國家∕鄉村」關係而言，「國家」依然是主導、主控的中心，中國目前並不存在Migdal意義上「國家在村落中」(state in village)的現實。換言之，基於中國村民自治既無法擺脫「國家依附性」，也無法成為區別於或免於國家淹沒的社會生活領域，也無力擴及全國成為國家民主體制，村民自治與國家政權的關係依然是一種「村落在國家中」(village in state)的關係，它履行著國家政權「代理治理」的準行政委托職能，而不是中國基層民主的形式。
(四) 村民自治的定義與沿革
本文所稱「村民自治」(簡稱「村治」)，既不直接等同於「鄉村治理」、「村級治理」，也不是對「村民自治委員會」(以下簡稱「村委會」)單一化、孤立化的描述，而是指「依據《中華人民共和國村民自治組織法》(以下簡稱《村組法》)而實行自治的村」，也就是依法實行《村組法》的村。中國大陸目前所稱的「村」，可分為「自然村」和「行政村」[16]，本文所稱「村民自治」是指行政村，亦即設有村民委員會的「自治村」，它是從人民公社解體後的「群眾自治組織」演化而來的。
在政治學理上，「自治」在主權國家內可以分為地方自治、城市自治、鄉村自治和基層自治等類型。在西方國家，「自治」有英美法系與大陸法系兩種模式。依據英美法系，自治是人民固有的、先於國家而存在，中央無權過問由法律賦予地方自治體所行使的權利，地方自治機關由居民選舉產生並獨立於中央政府之外，中央政府無權撤換。至於在大陸法系，地方自治的權利是國家賦予的，並由國家對之實施行政監督，自治官員具有中央與地方官員的雙重身份，中央政府有權撤換他們[17]。中國地方自治在性質上屬於英美法系，但在操作上卻偏向大陸法系，只是上級政府許多操作性干預往往是隱性的、非規範的。
另一方面，在政治學理上，「自治」與「治理」分屬不同的範疇，但在中國理論界與實踐上，往往把村民自治列入「鄉村治理」的一部分，客觀上把村民自治視為國家基層政權的底部環節，並納入所謂「基層民主建設」或國家地方治理的脈絡之下，在此情況下，人們往往把村民自治與「鄉村治理」或「村級治理」混為一談。實際上，「鄉村治理」是指鄉村公共權力對社區公共事務的組織、管理與調控；至於「村級治理」是指「通過公共權力的配置與運作，對村域社會進行組織、管理與調控，從而達到一定政治目的的活動」[18](張厚安，2000 : 8)，兩者皆不應與「村民自治」混為一談。
在實務操作上，中國政府在推動村民自治時，由於「國家權力」(state power)和「公共權力」(public authority)的界線不清，人們往往把「公共權力」和「自治權利」相混淆，將「自治」視為政府對鄉村事務的指導、管理與控制的行為與程序，甚至用國家權力取代或置換自治權利(至今依然有所謂「村民自治必須堅持黨的領導」等等教條式的呼聲)。另一方面，在目的性方面，國家也往往把「政治目的」與「村民利益」相混淆，把政府的統治利益直接導入村民的現實利益，將通過村民活動而達成的國家利益說成村民自身利益的實現。這種青紅不分的現象，正是當前村民自治實踐上的盲點所在。
1949年以來，中國鄉村組織制度經歷了三種形態的轉變，1949─1958年為「鄉(行政村)」體制，1958─1983年為政社合一的「人民公社」體制，1984年至今為「鄉政村治」體制[19](駱正林，2008 : 19-22)。在治理形式上，也經歷了「鄉制」、「政社合一模式」、「村民自治」等三種模式[20]。從以上組織與治理模式來看，中國鄉村體制的轉變取決於國家權力對鄉村滲透程度的深淺和控制力度的高低，並且經歷了一個「收權─集權─分權」的變遷軌跡。
在第一階段中，所謂「行政村」實際上只是鄉政府的輔助機關，並無獨立地位，其主要職能是討論執行鄉政府的決議，檢查執行情況，以及協助鄉長辦理一些行政工作，行政村僅僅具備「合作社」性質，扮演經濟協作事物；第二階段中，在集體計劃經濟體制下，村的自治權力完全被抽離和剝奪，通過一系列的控制措施，村演變成「按上級指令進行生產活動的國家計劃組織系統中的一個基本組織單元」[21]，到了第三階段，村取得了一定程度的自我管理權，「村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務」[22]。由此可知，中國「村治」形態的變化主線取決於國家權力的收放進退，其主要動力來源於國家權力特別是行政權的推動。換言之，無論是「集權─依賴型」的人民公社體制或「民主─自治型」的鄉政村治體制，都取決於國家權力自身的伸縮與消長。
二，文獻評估：中國村民自治研究的理論範式
20世紀(1949年前)以來，關於中國鄉村研究的傳統範式，諸如費孝通的「雙軌政治論」、孔飛力的「士紳控制」、黃宗智的「三角結構論」、杜贊奇的「經紀體制論」等等，大多著重於鄉村內部結構的研究，其焦點傾向於論證中國縣級以下的相村治理，主要依據「國家─精英─士紳」的統治結構來運作。通常，在三方面取得利益均霑和權力平衡之際，鄉村秩序的穩定就可以獲得。1949年以後，在「政權下沉」效應之下，鄉村士紳階級被打破(雖然並未完全瓦解)，並且被吸納至國家權利網絡中，通過懷柔、拉攏、恩給、納編等等行政機制，實現了國家對鄉村的全能式控制。關於這些論述，本文限於篇幅不再贅敘，以下僅討論村民自治施行後各種研究的新範式。
中國學者劉婭依據所謂「三個文明」把村民自治分為「民主─發展式」、「精英─治理式」、「自富─冷漠式」、「村政─轉化式」四種類型。「民主─發展式」實際上是指理想化的典型模式，這種自治村能夠嚴格執行法律規範，村民也能積極參與社區公共活動與民主建設，然而，這種理想模式在現實中有如鳳毛麟角，；「精英─治理式」則分為「村委會主持式」和「村支部主持式」兩種，其中，「村支部主持式在目前農村各種治理類型中占主導地位」；「自富─冷漠式」則是指個體經濟發達且集體經濟薄弱的富裕地區，但「公益事業無人關心過問」；「村政─轉化式」是村委會已不是原來實際意義的村委會，村民會議已轉化為企業職工大會，村委會「轉變成企業領導班子並形成分工明確的企業管理部門」[23](劉婭，2004:
138-144)。
以上的分類，說明了中國村民自治還處於參差不均、良宥不齊、發展不一的分散化狀態。尤其值得重視的是，以下對當前村民自治的研究範式，又多以「缺陷範式」為主，這也說明的村民自治發展不成熟、制度不均衡、效果不彰顯等等現象。
(一)制度過密論
從「制度主義」的研究範式來說，對於一項制度運行不良的評估，人們往往率先傾向於從「制度供給不足」進行思考，有學者則認為，中國村民自治之所以遭遇瓶頸與困境，關鍵不在制度供給不足，正好相反，在於「供給過量」。中國學者王金紅、蔣達勇延用柯利弗德．吉爾茨(Clifford Geertz)和俄國農村問題恰亞諾夫(A.V. Chayanov)等人之「過密化」(或稱「內卷化」[involution])觀點，綜合學者黃宗智、白鋼、徐勇、袁達毅、史衛民、郭正林、史天、MelanieManion、Robert Pastor、ThomasHeberer、Bjorn Alpermann、Maria Edin等人的研究成果，認為「村民自治的發展瓶頸是村民自治在追求制度化過程中大量嵌入性制度供給超過實際的制度需求，出現制度過剩和內在衝突，導致制度邊際效用遞減的結果」[24](王金紅、金達勇，2008 : 3)。制度過密論認為，單純依靠複製或擴大舊有的國家與社會關係，當國家政權進行擴張時，就只能產生對社會的剝削與壓榨效果，從而使「內生性制度」受到壓抑和破壞。王、金兩位學者指出，「制度過密」主要來自外生性制度供給的過剩和強制性，並在制度非均衡狀態下導致制度的低效化：
外生性制度因為是由一批代理人設計出來並強加給社會的，……因此
，村民自治「制度過密化」，歸根到底是指外生性制度超過了村民自
治實踐的實際需求，導致制度邊際效用遞減的情形[25]。
(王金紅、金達勇，2008 : 7)。
制度過密來自於一種「制度迷信」，國家堆積如山的決策和大量製定的的法規，不斷出台，向下轉發，其不僅造成一種「多數人參與」和「過度鑲入」的混亂狀態，也導致制度超載與制度臃腫的現象。換言之，村民自治的「制度過密化」在實踐中造成了村民自治的制度超載，構成了內生性制度與嵌入性制度的衝突，導致了農村和農民政治適應性的疲乏，使得農村基層民主和自治功能出現弱化[26](王金紅、金達勇，2008 : 9)。
(二)精英過渡論
有些研究依據西方民主政治發展之可能性條件，認為中國村民自治必須依賴政治精英的領導與「形塑」(craft)的作用。中國學者郎友興通過西方民主轉型的經驗，亦即如George Sorensen所提出的「高層過渡─群眾轉型」的模式[27](Sorensen, 1998: 82-85)，認為政治精英─特別是地方政治精英─在塑造中國村民自治朝向「國家民主化」的轉型中，扮演重要的角色，換言之，中國農村民主主要是通過精英的努力來實現的。郎友興指出，中國村民自治是一條以政治精英導向的民主化之路，在轉型過程中，政治精英是「民主產品」─如制度、法律、程序、民主化策略提供者和構建者，離開了對政治精英的考察，就很難正確地理解中國鄉村民主化的啟動、進展及其特徵[28](郎友興，2006: 15-24)。
(三)規劃變遷論
「規劃變遷論」基本上主張「國家」是村民自治的發展規畫和變遷主體，它反對「精英過渡論」所謂「民主轉型」的觀點，認為像中國這樣一個後發展的民族國家，現代化是與農村動員緊密聯繫在一起的。只有將農村社會納入到國家的體制之中，實現全社會的有機整合，才能獲得國家現代化所需要的經濟和政治資源。換言之，中國社會沒有進行也不可能完成西方社會那樣一個由農村社會向工業社會的自然轉型，而是在走一條「規劃的社會變遷」之路[29](于建嶸，2002: 119；童廬、吳從環，1998 : 70-74)。中國學者童廬、吳從環、于建嶸等人把村民自治視為中國市場化之後一項重大的政治改革，但在這種改革中，「政府要在農村發展中扮演主導角色」，也就是必須依賴政治發展來推動社會發展。在這種「規畫變遷」中，國家必須改變原先以「命令─服從」為互動關係的官僚行政體制，轉向以「法制─遵守」為行為模式的社區自治體制，「即國家通過強制性的法律預期方式，將基本的社會規範和目標確定下來，社區在法律框架內進行廣泛的自治」[30]。當然，「規劃變遷論」要獲得成功，必須正確處理鄉鎮自治組織與縣級政權及各職能部門、村民自治組織、執政黨基層組織的關係等問題以及立法問題。
(四)社會資本論
「社會資本論」認為，「社會資本」作為一種為促進共同利益而採取的集體行動的正式和非正式的規範和網路，其對於個人、組織之間的信任和合作，鄉村治理乃至整體社會發展具有重要的意義。中國學者艾理生將「社會資本」分為三種表現形式，分別是公民參與網絡、互惠規範、信任，它在構建農村發展上具有積極的作用[31](艾理生，2006 : 12-14)。然而，中國學者施雪華、林暢認為，中國自1980年代以來施行的村民自治之所以成效不彰，其根源就在於鄉村居民社會規範、關係網絡的缺失與鄉村居民內部的低度信任，即社會資本的貧乏[32](施雪華、林暢，2008 : 1)。
三，關鍵辯論：樂觀乎？悲觀乎？
村民自治在學術研究上的重要性在於，它是一種微觀政治分析的聚焦點，從中可以透析出「國家/社會」關係的實質，從而成為當代中國地方治理政治發展的顯學。人們對它的關注，固然有為農民申張利益者，但主要在於探索村民自治是否有助於催生中國公民社會的出現與發展。概括來說，從「後文革」至「改革開放」，「撤社建鄉」和「村民自治」是中國鄉村治理的兩大主軸。
至今，人們對村民自治的觀點，可以分為「樂觀─支持」和「悲觀─反對」兩大派系，兩種派別的爭論起源於「農村的自治是不是『民主』，還是只是『村民自治』而已」，而這一爭論的本質就在於中國是否存在一個「基層民主」的發展趨勢與現實以及如何界定「基層民主」的定義[33](李凡，2002 : 1-2)。至於「村民自治」在中國政治發展的優先次序上，也存在爭論。除了官方正面的觀點將如下述之外，有人認為發展黨內民主優於發展黨外民主、發展基層民主重於發展高層民主、遏制腐敗蔓延重於發展政治民主、提高政府能力重於擴大政治參與[34](汪永成，2000 : 10-12)，還有人認為，不能對作為微觀民主的村民自治存有過多期望，因為村民自治根本與民主無關，不過是一種「民主化的治理方式」，不過是國家以低成本治理農村的工具[35](徐增陽，2001 : 125)；也有人認為，歷經20幾年，村民自治的發展動能已經耗盡，制度創新的邊際效益已經遞減[36](李凡，2005 : 1-11)；有學者認為，村民自治已成成「鄉政」的一環，從全國來看，「發展型」的農村僅占全國15%，「維持型」或比較差的占65%，「癱瘓或半癱瘓」的占20%，說明了85%左右的中國村組組織建設還有待加強[37](張志英，2006 : 56)。另外，關於宗族勢力在村民自治中的角色與作用也存有分歧(徐舜、徐雄，2005)，有人認為宗族在村民自治和選舉中具有破壞性，必須加以扼止和限制[38](陳永平、李委莎，1991 : 31-36；瞿州蓮，2008)。但也有人認為宗族具備高度的動員能力，有利於村民培養競爭、妥協、包容等民主品格，是一項可資運用的傳統力量(張豔，2006)。
長期以來，中國官方和主流學界把「村民自治」視為「中國農村的基層民主制度」(Grassroots Democracy)或「村級民主」或「基層群眾自治制度」。最初，推動並影響村民自治最重要的中共領導人彭真，把村民自治視為「一個國家基本法」、「八億農民的民主訓練班」[39](白益華，2008 : 43)。美國學者Giovanni
Sartori甚至認為，可以將「村民自治」推行於全國，並為上層政治建築提供社會支柱和基礎結構[40]( Sartori，馮克利、閻克文，1998: 10)；中國學者米有錄把村民自治看成「靜悄悄的革命」[41](米有錄，1998 : 6-8)，一如Melanie
Masion所形容的「靜默的革命」[42] (Melanie Mansion，1996 : 736-748)。程同順認為：「村民自治不僅啟蒙和培育了中國農民的民主觀念和意識，而且也極大地調動了他們參與政治生活的熱情，使他們的政治參與空前高漲」[43](程同順，2000 : 390)，這種想像式推論和幾近「文革式話語」的誇大其詞，既是對「民主制度」過於簡略的概括，也是對村民自治過度浪漫、自我吹噓的界定。
另外，中國村治研究主流學界也多認為，20世紀90年代以後，中國鄉村政治正在發生結構性的歷史轉變，市場化、民主化的進程在鄉村田野首先取得重大進展，特別是以大眾參與為主要特徵的村民自治，為中國的鄉村治理注入前所未有的現代民主因素[44](吳毅、吳淼，2003：3)。就有學者認為，「基層民主」統攝於民主的範疇之內，是國家民主政治的一部分，包含了「基層社會民主」和「基層國家政權民主」兩個部分[45](匡自明，2007 : 78-79)；又有學者認為，基層民主是相對於高層民主而言，是宏觀民主的微觀體現[46](魏憲朝，2004 : 11)。但實際上，這種論斷也可能過於樂觀。
例如長期研究中國農村政治的徐勇將「村民自治」定義為：「農村居民根據法律自主管理本村事務的基層民主制度，是有中國特色社會主義民主的一種重要形式，是在新的歷史條件下農村治理的一種有效形式」[47](徐勇，1997 : 3)，並且將之抬高為「中國憲政制度的創新」[48](徐勇，2003 : 62-67)，認為「通過村民自治確立的民主規則和程式及其相應的民主實踐，將潛在的『暴民』訓練為理性的『公民』，這將是對中國民主化的巨大貢獻！[49]」(徐勇，2000 : 60)但正是由此定義中可看出，中國官方早期推動村委會，主要也不是為了「自治」，而是通過「訓育」而進入「黨治」。換言之，村民自治既無關個人自由與人權這些民主價值，而是政府對農民的「公民訓練制度」，是國家進行農村控制的政治實驗。實際上，無論「基層民主」這一政治形式是出自農民偉大的創舉[50](程同順，2000 : 680)，或是中國經濟體制改革的必然結果，既言「中國特色社會主義民主」，那就意味著村民自治本質上只能是中國共產黨領導、認可和准許下的「扈從式民主」(democracy of Patron-client)；既言「農村治理」─依農村治理長期以來就是中國共產黨對鄉村的控制與管理而言─，農村治理就不是農村民主，無論人們把它稱為「基層民主」或「草根民主」。
中國學者徐正林把村民自治視為「社會主義政治文明建設的基礎工程」，指出「絕大多數農民通過民主程序制定了村規民約及村民自治章程，使村民的經濟利益和政治權力有了制度性保障，促進了社會主義民主化進程」[51](郭正林，2003 : 57)，認為這種民主化進程體現為「黨的領導與村民自治互為促進、互為加強」。這種觀點，實際上是一種政治正確上的樂觀派。又有學者認為，「實行村民自治，村民直接進行『民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督』，根據多數人的意志決定社會事務，並且通過法律規定了一套村民自治的行為規則，也就是說在民主運用的範圍裏，法律規定了一套制度，框定了民主實施的基本範疇、運作條件、實現程式和修正機制，能保證民主的有效性，民主已制度化了。這種村民行使自己當家作主權利的制度，就是農村基層民主制度」[52](程亞萍，2008 : 9)。實際上，法律規定的頒布並不等於制度內涵的落實，法律的規定本身也不等於制度保證或制度本身。也有人把「村民自治」視為一種必然選擇論或客觀決定論，認為發展基層民主是中國政治發展的必然選擇，是由中國的基本政治體制決定的，是由中國經濟結構決定的[53](徐勇，2008 : 5-8)。這種「客觀必然論」除了僅具政治宣傳的意義之外，與事實並不相符。
中國主流學者將村民自治「拔高」為「農村基層民主制度」，既有現實上「政治正確」的需要，也有中國學者特定的理論偏好的因素，一方面，中國向來飽受國際上對其人權記錄不良的批評，因而需要把村民自治界定為民主制度，以裝飾中國的政治門面，改善中國的國際形象；另一方面，在「國家∕社會」的理論範式上，在西方，「國家/社會」關係理論隱含著訴諸市民社會的自主性以抵制「國家中心」之政治專斷的設想，但中國學者卻願意傾向於把國家與社會關係描述為一種併行不悖的良性互動關係，通過整合特殊性於整體性之中的設想，以實現整體的利益。無論這兩種傾向熟重熟輕，總的來說，樂觀派對中國基層民主發展的種種限制件顯然估計不足。
中國村治研究主流學界儘管對村民自治在推動中國民主政治的經驗與動力，保持高度樂觀的看法，但也沒有忽略村民自治的真實面貌，甚至把村民自治視為「一種理論上的怪胎」，亦大有人在。吳毅等人就認為：「總體上看，村民自治仍然是作為由國家發起的一項具有林毅夫意義上的『強制性變遷』的運動，即它基本上是自上而下、自外而內地進入鄉村社會的。因此，它也就相應地呈現出了十分明顯的費孝通意義上的『規劃性社會變遷』的特性」[54](吳毅、吳淼，2003 : 2)。他甚至認為，中國村莊的特色在於「無政治」：「原子化個體小農的村落生活方式仍然是其最典型和占主流地位的一種生存方式，因此，日復一日的生產和生活才是支配個體農民心理與行為的基本邏輯，而諸如村莊的選舉或是村級民主之於這些日複一日的日子而言，無異於熱鬧的節慶儀式，雖然說必不可少，但卻也遠不是村莊生活的主流」[55](吳毅，2002 : 20)。張靜也認為，儘管現行村民自治組織體制建立了有別於「委任/薦舉」的權威產生途徑，但是並沒有解決村民自治組織的治理問題，它缺乏行之有效的集體決策的制度保障，它產生的仍然是「權威性自治」[56](張靜，2000 : 102)。
換言之，從國家視角來看，村民自治主要不是出自國家「還權於民」的考量，而是通過秩序重整將鄉村社會整合進入國家構成的要素之中。進一步言之，村民自治是一種杜贊奇(Duara Prasenjit)意義上政權「下沉」(Submergence)的附屬現象，亦即中國法律學者蘇力(朱蘇力)所謂「送法下鄉」的產物[57](蘇力，2000)。據「新華網」報導，2007年1月15、16日，青海省海晏縣組織人員深入金灘鄉和三角城社區，開展「送法下鄉活動」。通過懸掛橫幅、展出展板、發放宣傳資料、設立法律諮詢點等形式向廣大群眾宣傳了《婚姻家庭法》、《合同法》、《勞動法》等與群眾切身利益相關的法律法規[58]。這些活動都具體而微的說明了村民自治的真實面貌。
再進一步來說，中國村治研究主流學界向來迴避對一個基本問題的回答，那就是「自治」實際上並不簡單地等同於「民主」。中國學者黨國印指出：「自治本是涉及中央與地方之間的關係或多民族國家中民族關係的一個政治概念，一般是指某一地域的共同體由於經濟上的封閉性或相對獨立性而產生的對中央政府的相對獨立性」[59](黨國印，1999 : 88)。換言之，自治通常被施行於國家治理的邊陲地帶，或與中央政府距離遙遠的地區，或者作為少數民族的特別治理形式，因而是國家權力對「鞭長莫及」地區所施行的組織形式。簡言之，既然政府管不到，那就只好自己管理自己。這種正統意義上的自治形式與中國極力伸展國家的「手腳」並滲透到窮鄉僻壤推動所謂「基層民主」，完全不能相提並論。黨國印還指出，至今尚無歷史經驗證明，能否在全社會民主政治發育不全情況下率先發展鄉村民主政治。換言之，村民自治不是民主政治的起點，而是一場發展後果尚難以預料的鄉村政治動員令，「一般而言，鄉村很難產生推動全社會政治變革的力量，我們對中國鄉村民主自治的意義與前景不宜過分樂觀」[60](黨國印，1999 : 93)。即使我們接受一種觀點：社會主義民主政治建設是一個長期的、艱巨的過程，需要有相應的經濟、政治、社會和文化條件，並圍繞一定社會發展總目標和中心任務來進行，但對於「村民自治能成為(上升)中國民主政治的推動力量，依然令人難以樂觀。
然而，無論是樂觀派或悲觀派，至今尚無法解決一個基本問題：如果村民自治繼續發展，並且即使朝向更成熟的方向發展，究竟這一趨勢是體現農民的民主素養並因此增進農村發展和農民利益？還是根本上將妨礙國家行政權的統一，乃至導致國家權威的鬆散化和破碎化？這一問題的提出，實際上旨在說明：村民自治不僅前景不明，而且目的難測。
「自治」與「民主」雖然有其共通之處，兩者共同履行大眾參與、投票表決、少數服從多數、建立代表機關等等原則，但自治與民主之間的區別依然是明顯的。民主是一種國家政治制度，自治則是針對統一的國家政權而進行的「分權制度」，是部分對總體的限制與分割。在歷史發展的進程上，地方自治早於民族國家的形成，以歐洲歷史而言(如各種行會、商會)，在民主制度形成之前地方自治就已產生並發揮功能；地方自治的代表機構(如中國農村的「村委會」)雖也有「集體公議」的程序，但自治事項以「自我服務」為主，與全國性的代議機構─國會或立法機關─相較，在性質與功能上皆不盡相同；自治組織具有明顯的地緣性、本位性與排他性，自治組織之外的其他成員無法享有自治權利。
筆者認為，村民自治作為「後─人民公社」時期國家退出農村之後一種自發性的體制，但這種「自發性體制」本質上是一種「臨時自救措施」，是一種「國家權力空隙」(國家退出/社區創生)下的過渡性產物。實際上，今日所謂「自治村」乃是原先的「生產大隊」蛻化而來，有的甚至是直接從生產大隊「改名換姓」而來的，人民公社體制的制度慣性與行為慣性都會在村民自治組織上留下影響與牽制。在此意義上，作為國家法律上認可的基層管理組織的村民自治體制，總是為了方便於、有利於國家實施對農村的政治控制與有效治理而設置的[61]。儘管在村民自治施行初期，農民基於平等協商原則，讓渡自己部分權力，組織了保障村莊農民財產安全和生產秩序，但這種自治構想只是中國傳統「保甲制度」的延伸。一旦過渡的自救期結束之後，國家權力立刻填補進來，並立即成為主導「農村秩序」─服務於國家目的─的終極權威主體，換言之，筆者認為，在經過早期短暫的農民自發性自組農村自治組織的階段之後，村民自治很快就成為中國高層「精英設計」下具有「啟蒙─控制」的鄉村治理方案。
中國學主沈延生等人指出，今日全中國大陸範圍的村民自治是國家推廣的組織形式，是國家與行政命令與法律規定運作執行的[62](沈延生，1998 : 12；潘嘉瑋、周賢日，2004 : 導言、3)，而《村組法》的製定既無農民代表或精英的協商或參與，農民也無權制定內部自治法規，換言之，村民自治只是國家治理下的承命者和接受者。
從「國家─社會」角度來看，自治應該是國家政權向社會自主領域的一種「還權」或「返權」，但弔詭的是，中國村民自治的初始構想，非但不是國家從基層農村的退出，而是進入，甚至農村基層現代化還必須依賴國家政權的引導，進而形成「體制對社會的吸納」。從國家立足於「統治」而社會立足於「自治」來說，國家政權與社會自治往往具有權力互動的張力，於是，在農民權利的自我保護和國家基層政治控制之間，往往產生「目標差距」與「制度偏離」。至今的許多關於「三農」問題的研究顯示，一個難以被回答的疑問是：被賦予民主象徵和民主價值之高度期待的農民，為何至今依然不能確實保障農民自身的利益？
儘管依據《村組法》將村民委員會界定為群眾性自治組織，而不是國家政權組織，也不是國家政權組織的派出機構或附屬物，但一如Jude Howell所提醒的，對於中國村民自治的研究應避免被制度的表象所迷惑，應通過更多的實證調查，以確認村委會、鄉鎮黨委與政府之間的真實關係[63]。實際上，村民自治是一種「雙重組織」，既要協助辦理政府事務，又要辦理村民事務，徐勇就指出，「既要扮演完成國家和政府『代理人』角色，更要扮演管理本村事務，為村民提供服務的『當家人角色』」[64](徐勇，1997: 291)。
沈延生也指出，村級直選並不等於民主選舉，將村級直選和村民自治看成一場無聲的民主革命是可笑和幼稚的，因為「自下而上的演進不能替代自上而下的變革，『非國家』層面的群眾自治也不能代替國家層面的民主憲政」[65]。筆者也認為，中國「村治研究」主流學界一方面高估了村民自治的民主高度與民主期許，一方面也低估了國家基層政權建設的負面效應。例如徐勇就指出，國家政權的下沉主要有兩個目的：一是將廣闊的農村社會整合到國家的一體化體系；二是從農村汲取現代化所需要的資源，但這兩個目的往往是衝突的，「國家權力的下沉，無疑會增加官僚機構和治理成本；當治理成本主要由農民承擔並不斷加重之時，不僅難以整合鄉村社會，反而會強化鄉村社會的離心力」[66]。
筆者也認為，隨著農村人口的大量外流並向城市集中，傳統意義上(無論是行政村或自然村)的村落已經失去「廣大農村」的地位。而在人口流動中，村民自治制度可持續運作所依靠的人的要素、資金以及知識要素均流失，村民自治的作用物件也「空心化」，其發展陷入有制度而無載體的困境中(錢道賡、張麗琴，2008 : 56)[67]。
四，國家與鄉村的空間博弈
自「中發(1983)35號」文件─「關於實施政社分開建立鄉政府的通知」以來，中國建立的「鄉政村治」的鄉村治理體制。1987年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議通過了「中華人民共和國村民委員會組織法(試行)」，村民自治在法律形式上獲得初步的確立。1998年，中國正式公佈了「村民自治組織法」，規定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。表面來看，這是國家權力從農村基層社會暫時性退出後，為了促進公民社會發育、實現鄉村社會自我(民主)管理的一項制度性安排，但實踐結果卻與這一理想性初衷差之千里[68]。
從「人民公社」解體到邁入「鄉政村治」的演進歷程來看，村民自治始終無法擺脫對國家權力的依附與框限，換言之，國家與鄉村始終處於「支配─被支配」的角色關係。
中國學者吳毅把村民自治的歷史實踐看成是一個社會民主依賴國家力量提升和推進的過程，他指出：「在鄉村社會，國家通過不斷向下延伸的中共黨組織和政權組織，克服了原先中國國家與村莊社會的分立和隔膜，建立起以國家為中心的「國家─村莊一體化的社會政治格局」，這一格局使得國家在鄉村政治發展中扮演主導與支配者的角色」[69]。這意味著如果離開了國家的權威性指導和政策性示範，村民自治可能根本無法成長。
另一方面，正如中國基層政權重要的研究者張厚安所言，「村民自治反映了人民公社解體後日益成為經濟主體的農民維護自身利益的要求」[70]，這固然意味農民權利意識與主體自覺逐步提高，但村民自治「作為人民公社制度運轉失靈後農村基層組織陷於癱瘓、半癱瘓狀態下國家所提供的一種新制度供給，……無疑屬於一種政府供給主導型的制度變遷」[71]而言。村民自治是國家「重新進入」農村，「尋求新的政治資源」，並藉由村民自治，「重建對農村基層治理的合法性基礎」[72]。實際上，這裏所謂「政府供給主導型的制度變遷」，其實質就是政治控制與行政治理，就是以「基層政權建設」為名，將廣大的農村納入國家整合的系統內，同時也動員村民參與對基層幹部的監控[73](張靜，2000 : 177)，以強化並鞏固國家在統治地域上的空間統治。
若以村的屬性究竟偏向「自治村」或「行政村」的相對比例來說，依據張厚安的研究，真正符合憲法規範下的「自治村」，總數僅僅占全國1/4，有75%的村分為兩種，一是「行政村」，這些村不僅沒有自組村委會，反而設立具有明顯行政色彩的「村公所」，數量占10%，另一種是「混合村」，名義上實施村民自治，實際上仍具有行政色彩，總數達65%[74]。另外，儘管徐勇把村民自治視為「基層民主形式」，但他實際上是依據「是否完成國家任務」把「自治村」分為「規範型」和「非規範型」，其中非規範型的村又分為「行政村」和「失控村」[75]。顯然，符合憲法規範的自治村在全國總數仍居於少數，而扮演基層行政組織、隸屬鄉鎮下級單位的行政村，則居於最大多數。
另依據肖唐鑣等學者對江西省40個村的綜合研究，在對村民選舉發揮影響力的排比中，以來自縣鄉鎮政府和村支書的力量最大，被認為占影響力第一位的比例占了61.5%，而村委會則僅占2.6%，其比例之懸殊可見一斑；而
認為村支書的影響力占第一、第二位的比例合計達74.4%；而來自村民群體的幹部(組長、村長)，認為影響力占第一位、第二位、第三位的比例居然只有0，如表1。[76](肖唐鏢等，2001: 54)。
表1 在選舉中各種力量所發揮的作用排序表(%) N=39(村數)
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第一位 |
第二位 |
第三位 |
第四位 |
第五位 |
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縣鄉指導小組 |
61.5% |
15.4% |
5.1% |
15.4% |
0 |
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村選舉委員會 |
2.6% |
23.1% |
33.3% |
25.6% |
0 |
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村支書 |
30.8% |
43.6% |
17.9% |
2.6% |
0 |
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原村幹部們 |
2% |
17.9% |
35.9% |
33.3% |
0 |
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村民小組長 |
0 |
0 |
0 |
0 |
2.6% |
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自然村村長 |
0 |
0 |
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2.6% |
0 |
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未答 |
3.1% |
0 |
7.7% |
20.5% |
97.4% |
資料來源：肖唐鏢，2001，村委會選舉中的宗族因素─對(40個村選舉的綜合研究，香港中文大學大學服務中心、香港浸會大學政府與國際研究系《第二屆中國大陸村級組織建設學術討論會論文集》(2001. 3)
(一)村治─中國基層政權的空間形式
依據法國學者皮耶．布迪厄(Pierre Bourdieu, 1930-2002)關於「空間」與「場域」(fields)的觀點，一個「場域」的結構可以被看作不同位置之間的客觀關係的空間，這些位置是根據他們在爭奪各種權力或資本的分配中所處的地位決定的。「場域」是一個充滿爭鬥的空間，「場域」中存在著積極活動的各種力量，它們之間的不斷的進行博弈(game)。在布迪厄看來，作為包含各種隱而未發的力量和正在活動的力量的空間，場域同時也是一個爭奪的空間，這些爭奪旨在繼續或變更場域中這些力量的構型[77](Bourdieu，李猛、李康，2004 : 155、139)。布迪厄意義上的空間不是天然給予的，而是人為生產的。「場域」概念並不是指物質的剛性空間或幾何意義上的向量空間，也不是由領土或疆域所構成的領地(territory)，也不是靜止的物理空間，而是社會成員進行社會活動的場所，體現出社會成員行動的選擇性與意志的強度；另一方面，場域是一種動態的網絡，其成員是異質性的，成員之間的關係雖著資本構成的變動而衍生各種動態關係，也就是博弈。在此意義上，可以把中國無數的農村看成一個個「村場」，其中體現著國家與村民在「村場」上的博弈關係。
如果布迪厄的「社會空間」是由資本所構成，那麼「政治空間」則是由「國家權力資本」(state power capital)所構成。在政治空間中，各主體之間會進行從合作、妥協到競爭、衝突四種主要的博弈形式。換言之，以中國的「國家─鄉村」關係來說，體現為「中國基層政權建設」的宏觀政治發展和體現為「村自治」的微觀治理之間，既是一種「上行下效」的科層治理結構，更是一種非均衡的博弈機制。宏觀與微觀的關係，本質上並非好壞、正誤、是非的二元對立邏輯，而是一種「互饋邏輯」─「(宏觀)產出/(微觀)反饋」的演化邏輯。這裏所謂「互饋邏輯」，就是國家與村莊既相互依賴又相互抵制、既可通行卻又呈現二律背反的運作形式，具體言之，就是指國家權力下沉與村民利益自保之間的政治張力，也就是國家控制權與村民自治權之間博奕。
中國政府權力運作的空間形式是多種多樣的，總體而言，這種運作的基本動力是藉諸於「教育型動員」和「壓力型體制」的方式，以拓展政府政治空間的幅度與深度。中國政府農村基層政權的動員形式，主要有兩種形式，一是調查、選點、搞試驗、樹樣板，從個案中總結「一般經驗」，並使之上升到理論和政策高度；二是運用行政(或法律)手段將這一典型推向全國，號召人們學習，通過找差距努力向先進看齊，並通過各種具體的考核指標來保障這一過程的順利進行[78](景躍進，2001 : 22)。這種動員形式的選擇與考量，還必須考慮到動員代價與制度成本，中國「村民委員會」得以興起，固然是農民自發性的創舉，但它得以入憲並通行全國，正是基於政治空間的考量。在人民公社解體後，負責農村公共事務自我管理的村委會的成立，是在有助於中央政府重組村級組織的成本與風險，降低鄉村治理的成本，符合中央政府的利益的前提下成立的[79]。換言之，村民自治是國家在政治空間的權力布署、政治網絡上的政策動員、政治統治的成本估算以及社會秩序保護之「許可─恩准」下的產物。
從政權下沉的角度言之，「下沉」是指國家權力透過一種「壓力體制」─指標評價系統和科層考核系統，由上而下地逐級下達、積淀以進行監控的過程。壓力型體制的主要特徵就是中央政府制定並發佈各種文件、通知、決定、辦法等等「超趕型指標」，……，下級政府為求完成上級的命令，往往採取任務數量化分解的方式，伴隨著物質化的績效評量指標，逐步向下分解、攤派。鄉鎮是中國鄉村地區的基層政權組織，處於國家權力環節最末梢，一方面國家的農村政策和發展目標和計劃，最終必須依靠鄉鎮政府加以貫徹完成，一方面鄉鎮政府也會想方設法完成上級部署的各項任務，例如計劃生育、徵兵、糧食種植、稅款徵收等等，於是鄉鎮會利用對村幹部的「去留決定權」和「工資報酬權」，將指標再度分解、分配、攤派給村民自治組織─特別是村委會，並利用強有力的手段督促其執行，造成村民自治權限的大幅萎縮[80]。在此意義上，中國農村雖然以分散型單子狀分佈於廣大的鄉間，但國家正是利用這種「撒網─收線」的方式，實現它對全國的網絡型控制，相對於村莊來說，在國家網狀權力的部署之下，就像一個個的「壺底」，承擔著國家權力沉重的積壓與沉澱。
從互饋的另一方─農民來說，農民對國家的博弈往往採取游走式的、另謀生路的、貓捉老鼠式的抵制。張兆曙的研究顯示，浙江義烏市後東村早在「人民公社」採取嚴厲私有化管制的後期階段，就開始採取「草鞋交易」這種「對付飢餓的生存方案」，以彌補因為集體經濟的失敗而導致的生活貧困，隨後又發展出帶有非暴力反抗性質的「雞毛換糖」投機行為，隨後再發展非法的地下交易市場─小百貨市場，文革結束後，後東村在突破土地束幅和政策管制之後，再發展中「家庭工業」產物，進而改善了全村農民的生活[81](張兆曙，2004 : 71-82)。由此個案可知，農民對國家進行博奕的正是一種流動性的權利空間，也就是農民主性的利益與生存空間。
(二)非對稱博奕
筆者把博弈依據力量的對比分佈分為對稱式博弈、非對稱博弈，以博弈的結果分為「零合式博弈」與「非零合式博弈」兩組類型。同時也把村民自治視為一種「非零合式/非對稱」的博弈。博弈的條件取決於利益結構和權力部署，而博弈輸贏則取決於組織嚴密程度、資訊取得的充份程度和資源配署的多寡等等因素。就中國的村民自治而言，國家(或地方政府)作為具有嚴密組織、人力資源和訊相對充份的合法性暴力機器，相對於分散的、單子化、小型集體式的村莊，兩者處於一種「非對稱的博弈關係」。
中國學者黨國印從制度交易成本的觀點，以「農民負擔」問題為博弈標的，解釋了由於「各種條件決定了農民內部形成統一意見的交易成本極高，農民在與地方政府的博弈中處於不利地位」[82]。一方面，村民自治至今還只是法律意義少的社會自治單位，農村組織既是鬆散的、也是軟弱的，在依附性大於獨立性的情況下，總是處於最弱勢的博弈地位。
除此之外，這裏所謂「非對稱性」，還可以稍稍溢出上述分類，亦即不只是用來描述「國強─村弱」的情況，還可以從「非實質性」的角度來看待村民自治的屬性。在主流學界，履行行政職能(或是達成國家交辦任務)一直是評價村民自治之績效的標準。在實踐中，許多被(鄉鎮政府)評比為示範村、達標村、規範村……這類的模範村莊，其所以是品佳質優，往往不是其「自治」程度的成熟化或徹底化，而是因為這些村直接承擔了基層政權布置的各項任務和各種稅費，使上級感到滿意，從而減少了基層政權與村民自治的矛盾。有些村甚至根本是決策粗糙、參與低落、少數壟斷的「專制村」，但只因成功地完成鄉鎮政府的任務而入選為「村民自治的典範」。在此意義上，所謂「非對稱性」還可以指村民自治「民主評量」上的非真實性與形式主義。換言之，非對稱性還可以指村莊根本不以「自治質量」本身與國家進行博弈，而是俯首聽命、鞠躬盡瘁作為博弈轉移而換取村莊自身的利益。
五，鄉─村政治的矛盾結構
依據《村組法》，鄉與村的關係將從過去「領導─被領導」關係，轉變為「指導─協助關係」，但是在中央集權體制不變的情況下，村民的自治是很困難的，鄉鎮政府的「指導關係」也很難實行[83](李凡，2002 : 13)。現行的《村委會組織法》，在有關村委會候選人資格與素質問題、宗族與黑色勢力的防範與抑制問題、領導方式問題、監督與罷免問題、村務(財務)公開問題以及選務糾紛的調解與仲裁問題，在法律上均缺乏明細的規定[84](孫桂燕，2008 : 33-37)。
儘管中國全國的村民自治實施情況千差萬別、差異甚大，但多數的研究與調查顯示，村民自治的自治權限與立法期許和制度規範相距甚遠，許多村依然處於鄉鎮政府的「行政下屬」，承擔上級政府的行政管理任務。另一方面，村民基於自身利益，總是試圖擺脫上級政府的干預性控制。於是，一種「兩極循環」的矛盾經常發生：一方面鄉鎮政府為推行政務而強化對村委會的行政滲透，導致村委會「附屬行政化」；另一方面，以村委會為代表的村民自治權過分膨脹，鄉鎮政府正當的行政管理難以有效實施，出現「村官無人管」、「獨立王國」等「過度自治化」的傾向[85](胡振亞、任中平，2006 : 219；樓鮮麗，2008 : 80)。
這種「附屬行政化」未必都來自上級政府的強制威逼，更多的是來自村委會的「自動臣服」。從村民這一方面來說，中國農民對服從太過熟悉，對行使自治權利還不太習慣，農民實現法律已明確賦予自己的自治權，卻還需依賴政府和領導，法律明確規定村民委員會是自治組織，而村民委員會卻甘心做鄉鎮政府的下級。從鄉鎮幹部這一方面來說，基層幹部對過去那套行政命令的方式非常熟悉，對「領導─被領導」的關係依依不捨。在實際運作中，鄉鎮政府總是自覺或不自覺地把村委會當作自己的下屬機構，或者直接通過發布行政命令、干預村委會選舉，或者間接通過黨支部的領導、通過諸如目標考核、財務管理等等途徑，達到對村委會的控制，從而使村委會內部化和官僚化，特別是在村委會幹部的工資報酬由上級政府轉移支付負擔之後，使村委會更加依附於鄉鎮政府，使村委會自願行政化，使村民自治流於形式化[86]。鄉鎮政府通過人事干預、資源誘導、基層黨組織的領導甚至是直接的行政命令的方式，使得政府與村委會之間的指導與協助的關係變成事實上的領導與被領導關係[87]。在此情況下，中國村民自治的發展趨勢並非走向民主化，而是官僚化。
於是，從「國家∕鄉村」關係(第一層)而言，村民自治在性質上就不是基層民主的增進與發展，而是類似杜贊奇「政權內捲化」(state involution)意義下的國家政權之「進入─退出─再進入」的重複性循環。但這種內捲式循環不只是表現為杜贊奇意義上的「低效率重複」而已，也不是國家下沉化之後基層政權的鞏固，實際上可能正好相反，也就是反過來造成「國家∕鄉村」關係的弱化與退化─國家政權的逆轉和基層政權的失序和脫軌。自人民公社解體並實施聯產承包制以後，生產資料分散到各別農戶，國家權力不斷從經濟領域中收縮，地方政府的財政負擔日益加重，從而也加深鄉鎮政府「向下汲取」的欲望與衝動，乃至極力擴張體制外的非正常收入，而這種求生式的擴張手段，就是在反對村民自治的「隱前提(暗中反對)」下，直接或間接滲透、操縱、干預村民自治事務(如控制村幹部的提名、操縱選舉過程、決定當選幹部的職位分配等等)，以期最大限度滿足鄉鎮政府的局部利益，乃至將法律上的村民自治蛻變為實際上的準政權組織[88](朱新山，2000: 94；徐勇，1997(2)；賀雪峰，1998)。
再從「鄉─村」(第二層)關係來看，上述「進入─退出─再進入」的重複性循環，還內含著法制地位上的悖反性，亦即立法矛盾。依據中國《地區組織法》，鄉鎮作為行政體系的基層單位，享有「行政權」，並以貫徹國家法令、執行行政命令為其目的；但依據《村組法》，村委會是非行政性的群眾自治組織，享有「自治權」，兩權的競合必然具有法律上的二律背反性，這意味著鄉鎮和村各自在法律上擁有合法性依據，於是「附屬行政」與「過渡自治」就不只是一種兩級化矛盾而已，往往是鄉─村之間結構性衝突與緊張關係的來源。在此意義上，也就是國家政權的強力覆蓋之下，村委會就不是一個民主組織或自治社區，而是「準行政單位」。
「準行政單位」固然是村本身錯誤的自我認知，但這種妾身意識或婢女角色卻反過來強化鄉鎮的上級意識或領導角色，從中導引出各種形態的「侵村行為」。鄉鎮政府往往未徵得農民群眾的同意，又未經上級機關的批准，幾年甚至十幾年都不進行村委會選舉，致使農民群眾無法行使民主權利，或是漠視國家法律權威，根本不組織民主選舉，反而強行任命村委會成員，或是在選舉過程中濫用職權，造成違法，例如違反法定程式，撤換任期未滿的村委會成員，侵犯農民的罷免權；另一方面，村本身的「自治權」實際上並不包括「村財權」，而是採取「村財鄉管」的政策。依據國務院規定，鄉鎮政府對村的財政提留不得超過農民上一純收入之50%，但實際上，全國鄉鎮違反此一規定者超過50%以上[89]。在實際運作上，鄉鎮政府設有「農經站」，負責統籌、提留村的財產，但「農經站」在行政上聽命於鎮長，角色上類似上級稅捐單位，因此所謂「村財鄉管」實際上變成「村錢鄉用」；依據《村組法》，村委會享有「自我監督」權，但「自我監督」這一用語本來就違反民主政治中「權責分立」的原則，而自我監督實際上是鄉鎮政府由上而下的對村的監督，村本身只能自己監督自己，卻無法監督鄉鎮政府，這實際上只是一種「單向監督」或「事後監督」，與民主政治的「監督制衡」(check and balance)原理相距甚遠。
許多研究和調查已經顯示，以雙頭馬車為架構的「鄉─村關係」，理論上應成為「雙元合力」引領推動農村經濟發展的與社會穩定的基本組織，並建立一種「平等合作型」的互助關係[90]，但實際上卻不然。一方面，《村組法》是以「義務性規則」為主線來構築村委會的功能邏輯，綜覽整部《村組法》，村委會除了協助基層政權機關開展工作外，還負擔著本村的經濟發展、政治穩定、社區文明、普法教育、普及科技知識、協調各種矛盾關係等等諸多職能，條文中充斥了「應當」、「不得」、「必須」等法律用語，明顯地將村委會視為國家權力下滲到農村社區的「中間環節」，視為國家行政體制的「授權單位」[91]；另一方面，儘管《村組法》規定了鄉鎮對待村委會的原則是「指導」、「支持」和「幫助」，且不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項，但在實際運作中，鄉鎮政府肩負的「國家政令」責任要遠大於村民對自治權限的要求。鄉鎮政府除了正規政令的日常性推動之外，但往往也會施行令人反感、反抗的政策，例如徵費、催款、括宮、引產(涉及婦女計劃生育上的人工手術)等等，往往引起村委會與鄉鎮政府的分庭對抗[92]。
(一)村民自治中的「反民主」傾向
1，從「村民直選」變成「官員指派」
村民自治的重點所在就在於「村民直選」機制，即具有選舉權的村民依法運用秘密投票的方式將手中的自治權委托給村民代表，並由獲選的村代表(村幹部)行使村莊的公共權力。《村組法》第11條規定：「村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員」[93]。即使以簡單的常識來說，具有選舉權的只能是作為自治主體的村民，而不是各級政府及其官員。但許多實證調查顯示，鄉鎮政府往往憑藉所謂「指導權」以及各種組織與資源優勢，通過各種方式介入村民選舉，其中尤其以直接任命、指定、委派、撤換村委會幹部，直接剝奪或侵犯村民的民主選舉權，要成極大的危害性。至於其他各種選舉過程的無序化現象亦屢有所聞[94]。而對於這種被稱為「指選」、「派選」的越廚代庖式的選舉，亦即變相地把村委會當作是鄉鎮政府的派出機構，甚至用行政命令的手段進行管理，有人稱為「(管理)操縱型選舉」，它有別於另一種「競爭型選舉」，並以官員的侵權和村民的被動參與和冷漠為其基本特徵，而當前中國村民直選中，屬於「(管理)操縱型選舉」的村莊數目要多於競爭型選舉的村莊數目[95]。
據一項調查顯示，1999年湖北潛江市舉行第四屆村民委員會選舉。該市曾被中國民政部和湖北省分別表彰為全國、全省的村民自治模範市。但實際上，自1999年至2002年，全市總計329名由村民選舉產生的村委會主任，竟有187人被鄉鎮組織及個人違規宣佈撤換(包括採取免職、停職、降職、精減、改任他職等等)，占了總數的57%；除此之外，該市由村民選出的村委會副主任、村委會委員被違規撤換的則高達432人。尤有甚者，在總數達619名的村委會主任、副主任、委員被撤換之後，接替其職務者，竟無一人是經過村民依法選舉產失的，而是由鎮黨委、政府、黨支部、村支部等組織或個人指定任命的，這項違法的撤換與遞補案，涉及全市269個村，占了全市329個村的81.7%[96]。
中國民政部於
2，從「由民做主」變成「為民做主」
民主政治的基本精神是通過民主決策實行民當家做主。若要衡量村民自治的民主成分，關鍵就在於村民是否真正扮演「決策主體」並自主的建立決策程序與機制，自主的執行決策的議決和內容。但是在實踐中，鄉鎮政府在「上級指導」的角色扮演下，也為了保證政令暢通和對村莊進行日常控制，往往「統籌包攬」村委會的決策權，使村民自身反而做不了主，從本應「由民做主」演變成「為民做主」。實際上，所謂「村民自治」應是「村民」的自治而不應是「村民委員會」的自治，但在實際運行中，由於村民委員會是村民行使自治權的自治組織，這就使得行使自治權的主體往往演變成了村民委員會，而村民委員會的權力又往往集中於「村委會主任」一人手中，「村民的自治」實際上異化成了「村委會主任的自治」。
民主決策與民主參與是民主政治重要的前提與內涵，但許多實證調查顯示，農民對民主參與的「認知水平」和民主管理的「參與程度」還相當的落後。在實踐中，村幹部與村民之間實際上仍然是一種行政管理關係，資訊的封閉與控制
，妨礙了村民對村務的知情權和監督權，擴大了村幹部與村民的心理距離[98]。根據一項對甘肅省「豆家莊」、「莊子坪」、「明星村」三個自然村的調查顯示，村民對自治法規─《村民自治章程》、《村幹部行為規範》的認知與理解程度都很低落，其中有73.3%的村民對「村民自治章程」的執行情況沒有能力進行評價，原因就在於他們不瞭解內容；而在村務決策方面，村民認為應由「村幹部集體決定」、「村幹部個人決定」、「村代會民主決定」的分別是35.7%、23.7%、22.3%，其中有兩成比例的村民「不知採用何種決策原則」，其原因多為「知道了也沒用」，甚至反問「知道了能幹啥？」[99]。另根據一項對湖北省若干村莊的調察顯示。問卷中有20%的人對村里重大決策並不關心，村民認為村里事務「與自己無關」或「無所謂」，多數村民對民主決策不瞭解，對決策程序不熟悉、對基本訊息難或取，整個民主決策制度流於形式，「部分村的『村民會議』、『村民代表會議』只是在上級檢查時裝裝門面，平時處於閒置狀態」[100]。至於在貧困地區的村莊，在村委會選舉中一向投票率低落，農民並不真正需要高級的民主政治，從而導致村民自治往往流於形式[101](任中平，2008 : 13)
3，從「大眾參與」變成「精英壟斷」
依據真正的民主精神，村務管理和民主選舉、民主決策、民主監督一樣，應由全體村民共同參與，實現對村務活動管理的民主化[102]。依據《村組法》的精神，村民通過村委會、村民大表會議、村民大會等「三會」組織，實現自身的村務管理權，此為「大眾民主管理」模式。但是在實踐中，鄉鎮政府往往基於政令推動，直接干涉或壟斷村務管理權，形成「少數精英壟斷」。換言之，所謂「民主管理」往往是「有名無實」，而上級政府的干涉壟斷卻是「無名有實」。依據Jean Oi在江蘇與廣東的實證研究，在集體經濟比較發達的村莊，村莊的實際權力─財政權─總是掌握在村黨支部書記(村支書)手中，由於整個村民自治制度並沒有提供任何措施，來保障村支書的權力地位，處於這個職位的人就有可能利用現有的權力資源來控制村委會選舉，以降低個人的政治風險[103]。2001年在全國人大農村檢察工作中，出現了山東省棲霞市4個鎮共57名村委會主任(人稱「村官」)集體請辭事件，原因是村黨支部、鎮黨委、鄉鎮政府片面強調黨領導一切，採取支部包辦、替代村委會的作法[104]，此正是「精英(幹部)壟斷的典型案例。
4，從「村財鄉管」變成「村財鄉用」
依據《村組法》的精神，「村務公開」是民主監督最重要的內容，也是村幹部和村民合理運用公共權力的方式。在村務公開中最重要的也是村民最關切的就是「財務公開」(亦即「村務帳目」一欄)，它既是村民監督中最重要的標的，也明顯屬於村民自治的權限。但是在實踐中，鄉鎮政府卻創造了「村財鄉管」(村帳鄉(站)管)的管理形式，美其名為加強監督，實際上往往演變成「村財鄉用」的局面。至於在村級幹部這一方面，一些鄉村幹部存在不願公開、不想公開、以至不敢公開的思想，怕削弱權力，暴露問題，引起農民上訪，影響農村的穩定(陳幼華，2008 : 65)[105]。
村財鄉用是所謂「利益部門化」的現象之一，它廣泛存在於國家體制中的各個環節[106]，是鄉鎮政府由「代理型政權經營者」向「謀利型政權經營者」角色轉化的伴生現象，鄉鎮政府「依靠行政權力來實施經營，編織龐大的權力關係網絡，以獲取更多的資源，控制更多的資產」[107]。在實踐中，「村財鄉用」的虛假名目相當繁多，從借用、墊、扣、嫁接、轉支等等[108]，使村民自治中的「財政自治」權限受到很大的傷害。
(二)聚焦「兩委」關係
在村民自治的實踐中，「兩委」─由村民選舉產生的村委會(主任)和黨員選舉產生的支委會(村支書)─的關係，一直是村治研究的重要焦點。其中，關於「兩委矛盾」問題，更是研究的重點。大量的調查顯示，農村管理者階層最突出的矛盾表現在「兩委」之間的矛盾[109](徐付群、周郎、楊家泊，2001；陳興立，2008)。
基於各地差異和兩委關係的複雜性，學者把「兩委」關係劃分為各種不同的類型。依職務分合情況，兩委關係可以為「兩委一體化」、「兩委分開─合作型」、「兩委分開─分裂型」[110](潘允康，2003 : 17-21)。若依合作程度，可以劃分為「協調互強型」、「矛盾未顯化型」、「矛盾顯化型」、「扭曲失控型」[111](王友洛，2002 :
156-158)。但無論如何分類，都在說明當前中國村民自治中「兩委」關係處於體制不順、職權不清、關係不平、扞格不入的狀態。
自實施村民自治以來，有關鄉鎮幹部粗暴干涉村民委員會選舉和插手村務的事例不勝枚舉，鄉村幹部合夥侵佔村民委員會財產和欺負村民的事頻頻發生，所謂「先黨內後黨外、先支部後村委」，是一個真實的寫照。鄉鎮幹部處於國家和農民之間的中介地位，利用國家的監督權鞭長莫及和農民的監督權軟弱無力的條件，以權謀私，欺上壓下，橫行鄉里(所謂「村官犯罪」、「村霸政治」)，致使幹群關係始終處於緊張和尖銳對立之中[112](李鵬飛、陶飛霞，2008 :
124-126)。
河北省安國市藥市辦事處，在高音喇叭中宣佈東各堡村村委會主任王起峰因
不配合鄉政府工作被停職。
1990年9月河北省永年縣西陽城鄉黨委書記張石頭，將上級佈置的集資攤派38萬元增加到89萬元，他還於
(三)村民自治？村民抗治？
儘管我們認定村民自治深受國家政權與鄉鎮政府的控制與管轄，鄉村─村莊關係始終處於「非對稱博弈」的關係，以致對村民自治的民主效果與功能不宜過度樂觀，但並不表示村民自治就是死水一灘，完全沒有談判、拒絕、反抗的能力。實際上，村民自治固然成效不彰，但國家政權的管轄與控制也未必密不透風或完全奏效。此一觀點可以從「國家(中央政府)─國家代理人─村民」三種互動層次分述如下：
1，國家儘管是法理和象徵意義上的最高權威者，但國家本身往往並非均質化的統一體，在科層化的實際運作中，國家權力往往發生分解、鬆散而導致合法性不足和無效率。
2，國家代理人─地方政府與幹部─儘管宣稱具有「國家授權」並扮演「代理控制」的角色，但如果國家代理機構出現嚴重的無效率，就不能說真正有效的控制者(controller)、控制尺度(rules)及強制(sanction)確實來自國家[116]。
3，國家與國家代理人的權力施展邊界，止於村民生存攸關的切身利益。村民自治往往不是通過「自治」來維護村民利益，而是通過「抗治」─抗拒國家權威統治─實現村民利益的保障，換言之，村民正是通過村民自治作為一種制度程序進行對國家權威的對抗。
儘管農民借用「村民自治」制度以對抗國家，不能反過來視村民自治的無效與失敗，但近年來，農民集體上訪和尋求司法救濟案件的急速上升，村民委員會履履被推向被告席的案件不斷增加，這說明了村民自治之社會基礎與權利資源的薄弱化，它反映的是「村民自治制度解決爭議能力的不足，並使得社會解決救濟的成本增加」[117](仝志輝，2004 : 5)。從外部來說，中國政府在在強調村民自治的法制建設的同時，往往削弱了農村傳統的、非制度性的規範力量，例如村莊輿論、道德約束、民間規約、精英魅力、公益共識等等的自我生成，也就是瓦解的農村內部的「軟治理」力量，進而導致村民過分依賴村外的國家力量解決屬於村民自治一部分之民主選舉中的權利糾紛。它反映的不只是外部性之國家仲裁能力與自治權威的矛盾，也反映出內部性自治權威的不足。
村民自治從「基層自治」演變至「基層抗治」，可謂始料未及。農民通過「抗稅拒費」程序，形成了鄉鎮政府與村莊之間一種「催收/拖欠」的利益博弈態勢，這不僅造成國家權威的無效率與基層治理「資源缺失」的窘境，也導致了國家與人民之間「現代化財政契約關係」受到衝擊[118]。依據吳毅通過三個案例的研究：當村民認為村組織行政沒有作為─即上述1的政府無效率；當村認為村幹部處事不公─即上述2的國家代理人「代理控制」的失效；當村民認為利益受到損害─，即上述3所指國家權威促即及村民利益受損限度的邊界，村民「便想了以拒交和拖欠『雙提款』─即所謂「「三提五統」(包括村組公益金、公積金、管理費三項村提留和教育費附加、民兵訓練、優撫、計劃生育、民辦公路建設等五項鄉鎮統籌)，來維護權益與表達訴願」[119]。這種利益博弈表現在以下三種案例：
案例1─1995年末，政府在某村推行殯葬改革，此事引發村幹部與村民李某一家的糾紛。糾紛之中，村主任與李年邁的母親發生拉扯，繼之發展到雙方家庭成員出手相毆，結果各有所傷。事後，李母被送到醫院救治，村主任的右眼也落下了傷痕。此事後來雖經鄉法庭調解，但實際上卻是不了了之，雙方誰都不滿意。李家認為，為母親醫治傷病，花去了6000多元錢，而母親迄今並沒有完全康復。6000多元對於村裏的農民仍然是一筆很大的數字，於是，李氏兄弟幾家決定從此不再交提留。他們說：「等到政府解決了問題，或者把這筆錢抵完了提留再交」。
案例2─村民李某已經有好幾年未繳提留，提及原因，他自述：「一是土地下戶時家裏的土地劃得不公平。二是1997年我在負責收組裏的電費時，各家登記的用電數與實際應交電費數合不攏，我貼了錢，此外，我到組長家交電費時又跌了一跤，前後共花去200多元醫藥費。收提留款時，我希望把這筆醫藥費扣出來，村裏沒有答應，但是，組長因公摔傷了腰，村裏卻出了錢，我認為這有失公平。三是村裏修路時，在我的田裏打了石頭，毀了我的地，也不賠償。因為這幾個原因，我這幾年沒有交提留，但農業稅是繳了的，「皇糧國稅」我從來不拖欠」。
案例3─村民蕭某的責任地與組長的責任地相鄰，兩家的雞經常串到對方的地裏啄食，這種事情在農村很普遍，但由於雙方未能心平氣和地處理，遂起糾紛。1997年6月，蕭某的西瓜地又被組長家的雞啄了，蕭妻便在地裏放了藥，毒死了組長家的雞，組長也「投桃報李」，如法炮製，毒死了蕭家的雞。蕭妻背著死雞去找村裏解決，但這種是非如何理得清？又如何解決得了？於是，蕭某在交提留時，就扣除了自己的損失費」[120]。
結論
本文從國家權力的空間部署，將中國村莊視為一種國家政權與農民治權之間一種「非零合式/非對稱」的博弈場域，指出中國村民自治既未能成為中國基層民主的運作體制，也未能成為整體中國民主政治的推動力量。就村民自治的功能與實踐來說，它不僅體現了1949年以來政治國家對鄉野社會的系統性改造，處處表現出國家政權下沉化與內卷化的印跡，也扮演著國家基層治理的派出機構，成為一種「拄著政府柺杖跑步」的惰性物。
本文旨在論證，村民自治體制的困難正落在「政權」與「治權」的兩難性邊界之上。面對中國這一普遍貧困的「超大型小農社會」和龐大的治理空間，高度的中央集權將使地方治理付出難以估計的成本，而完全而徹底的農村自治則不利於資源汲取與政治控制。村民自治歷經十幾年的推展與實驗，其民主化程度尚未成熟，甚至還廣泛存在目標失落與制度偏離的現象。至今，政權與治權的畫分邊界依然尚未釐清，政民博弈關係還愈形複雜，並正在考驗和衝擊中國「鄉政村治」的地方治理模式。
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[1] 梁漱溟，鄉村建設運動，(上海：人民出版社，2006)，頁12、13。
[2] 張靜，基層政權─鄉村制度諸問題，(杭州：浙江人民出版社，2000年)，頁24-26。
[3] 張靜，前引書，頁26-27。
[4] 「國家政權擴張」(state strengthening)和「國家政權建設」(state making)是杜贊奇用來說明國家現代化「負面化」結果的詞彙。其涵意是指民族國家利用權力擴張或官僚化制度希望達到富國強兵的目的，其結果往往適得其反，甚至導致人民反抗的革命和國家政體自身的覆亡。
[5] Prasenjit, Duara. Culture, Power, and the State: Rural North
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[6] 張靜，前引書，頁27。
[7] 張靜(主編)，國家與社會，(杭州：浙江人民出版社，1998)；鄭衛東，「『國家與社會』框架下的中國鄉村研究綜述」，中國農村觀察(北京)，2005年第2期；Philip C. C. Huang, “Public Sphere/Civil Society in
[8] 費孝通，鄉土中國，(天津：天津人民出版社，1994)
[9] 張仲禮，中國紳士，(上海：上海社會科學出版社，1991)
[10] Edward Friedman, Paul G. Pickowicz, Mark Selden,
[11] Helen F. Sui, Agents and Victims in South China:
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[12] 「市民社會」(civil society)一詞在西方歷史的不同階段有不同的涵意，在希臘時期，意指城邦政治中獨立的社會團體，在啟蒙時期，市民社會意指和「自然狀態」相對立的社會狀態或與獨立於宗教之外的世俗生活領域；17、18世紀以後，市民社會意指封建關係之外剛剛萌芽的資本主義生活方式，一種與公共政治相對立的經濟的、私人的領域。但重要的是，正如David Held所指出的，將社會獨立於國家之外，只能在有限的條件下才有可能；現代民族國家的建構與以及現代化歷程，如建立統一的軍隊、行政、司法、稅賦、教育等等，實際上又把原先獨立於宗教、封建之外的市民社會，再度納入國家統治範圍之內。參見David Held, Political Theories
and the Modern State, Cambridge: Polity Press, 1989, pp. 169-179
[13] 張兆曙，「鄉村五十年：日常經濟實踐中的國家與農民─以義烏市後東村為個案的實地研究」。開放時代(廣州)，2004年第4期，頁72。
[14] Joel S. Migdal, Atul Kohli, Vivienne Shue, Sate Power and Social Forces: Domination and Transformation in the
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[15] Joel S. Migdal, State in
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[17] 《中國大百科．政治學卷，「地方自治」條》
[18] 張厚安、徐勇、項繼權等，中國農村村級治理─22個村的調查與比較，(武漢：華中師範大學出版社，2000)，頁8。
[19] 所謂「鄉政村治」是指國家以強制力為後盾，治理鄉村社會政治事務的制度化機制與活動。另外，也有學者自1982年以後，將村民自治分為五個階段，參見駱正林，「國家權力主導下的村民選舉─從自發性民主到現實性民主的探索」，三峽大學學報(宜昌)，2008年第2期，頁19-22。
[20] 關翠霞，「50年來中國村治模式研究」，石家莊師範專科學校學報(石家莊)，第6卷第4期，(2004年7月)，頁46。
[21] 關翠霞，前引文，頁47─48。
[22] 關翠霞，前引文，頁48。
[23] 劉婭，解體與重構─現代化進程中的「國家─鄉村社會」，(北京：中國社會科學出版社，2004)，頁，138-144。
[24] 王金紅、蔣達勇，「制度過密化：解釋村民自治發展瓶頸的一種理論假設」，華南師範大學學報(社會科學版)(廣州)，2008年第2期(2008年4月)，頁3-9。
[25] 王金紅、蔣達勇，前引文，頁7。
[26] 王金紅、蔣達勇，前引文，頁9。
[27] George Sorensen, Democracy
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[28] 郎友興，「政治精英與中國的村民自治：經驗與意義，浙江社會科學(杭州)，2006年第6期(2006年11月)，頁15-24。
[29] 于建嶸，「鄉鎮自治：根據和路徑」，戰略與管理(北京)，2002年第6期，頁119。
[30] 于建嶸，「鄉鎮自治：根據和路徑」，前引文，頁120。另參見童廬、吳從環，「組織重構：農村現代化的社會基礎」，天津社會科學(天津)，1998年第4期，頁70-74。
[31] 艾理生，「試論社會資本在建設社會主義新農村中的作用」，理論前沿(北京)，2006年第9期，頁12-14。
[32] 施雪華、林暢，「社會資本視角下的中國鄉村治理研究」，北京行政學院學報(北京)，2008年第2期，頁1。
[33] 李凡，中國基層民主發展報告：2000-2001，(北京：東方出版社，2002)，頁1-2。
[34] 汪永成，「論當前政治發展目標的次序和實現策略」，理論與改革(成都)，2000年第5期，頁10-12。
[35] 徐增陽，「中國農村村民委員會選舉學術研討會」，開放時代(廣州)，2001年第1期，頁125。
[36] 李凡，中國基層民主發展報告：2004，(北京：知識產權出版社，2005)，頁1-11。
[37] 張志英，「新農村建設與鄉村治理路徑的選擇」，西南民族大學學報(人文社科版)(成都)，2006年第10期，頁56。
[38] 陳永平、李委莎，「宗族勢力:當前農村社區生活中一股潛在的破壞力量」，社會學研究(北京)，
1991年第5期，頁31-36；瞿州蓮，「抑制宗族組織對村民自治制度建設負面影響的對策探討」，中南民族大學學報(人文社會科學版) (武漢)，第28卷第2期(2008年3月)，頁87-91。
[39] 白益華，「八億農民的民主訓練班」，公民導刊(重慶)，2008年第5期，頁43。
[40] Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited, New Jersey: Chatham
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[41] 米有錄，「靜悄悄的革命從這裏開始─尋訪中國第一個村委會」，鄉鎮論壇(北京)，1998年第12期，頁6-8。
[42]
[43] 程同順，當代中國農村政治發展研究，(天津：天津人民出版社，2000)，頁390。
[44] 吳毅、吳淼，村民自治在鄉土社會的遭遇─以白村為個案，(武漢：華中師範大學出版社，2003)，總序，頁3。
[45] 匡自明，「轉型期中國基層民主的特徵和基層民主發展的政治意義」，雲南行政學院學報(昆明)，2007年第1期，頁78-79。
[46] 魏憲朝，「基層、基層民主和農村基層民主析論」，理論與改革(成都)，2004年第1期，頁11。
[47] 徐勇，中國農村村民自治，(武漢：華中師範大學出版社，1997)，頁3。
[48] 徐勇，「村民自治：中國憲政制度的創新」，中共黨史研究(北京)，2003年第1期；頁62-67。
[49] 徐勇，「中國民主之路：從形式到實體─對村民自治價值的再發掘」，開放時代(廣州)，2000年第11期，頁60。
[50] 村民自治首先是在1980年廣西省宜山縣果作村農民在基層組織癱瘓的情況下，首創了自己管
理自己的組織形式─果作村委員，以解決自己生產生活之必需。村民委員會的主要作用是維護社會治安，調節村民糾紛和管理公共設施等，這一做法很快在全國引起效仿，最終獲得官方的認可，並在1982年獲得憲法保障。參見程同順，當代中國農村政治發展研究，(天津：天津人民出版社，2000)，頁180。
[51] 郭正林，「擴大基層民主：社會主義政治文明建設的基礎工程」，中山大學學報[社會科學版](廣州)，2003年第3期，頁57。
[52] 程亞萍，「村民自治概念的三個視角」，高等函授學報(哲學社會科學版)(武漢)，第21卷第2期(2008年2月)，頁9。
[53] 徐勇，「萬丈高樓平地起─中國基層民主發的發生」，鄂州大學學報(湖北鄂州)，第15卷第1期(2008年1月)，頁5-8。
[54] 吳毅、吳淼，村民自治在鄉土社會的遭遇─以白村為個案，前引書，前言，頁2
[55] 吳毅，「無政治村莊」，浙江學刊(杭州)，2002年第2期，頁20。
[56] 張靜，基層政權─鄉村制度諸問題，(杭州：浙江人民出版社，2000年)，頁102。
[57] 蘇力，送法下鄉─中國基層司法制度研究，(北京：中國政法大學，2000)
[58] 「海晏縣開展送法下鄉活動」：http://www.qh.xinhuanet.com/misc/2007-01/30/content_9182869.htm,
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[59] 黨國印，「『村民自治』是民主政治的起點嗎？」，戰略與管理(北京)，1999年第1期，頁88。
[60] 黨國印，「『村民自治』是民主政治的起點嗎？」，前引文，頁93。
[61] 實際上，村民自治從「自發」到「認可」的過程，是國家理性選擇下的產物，對政府而言，利用農民已經發明的、現成的組織形式，只要稍加修改和規範，並加以認可、推廣即可，此不僅降低了制度組建的成本和財政負擔，也容易在政治上博取「民主」美名。村民自治之所以存續下來，主要原因在於村民自治比起其他控制模式，更有利於國家對農村的「低成本控制」與「低風險剝削」。
[62] 1981年，時任全國人大副委員長的彭真之所以關注當時剛剛自發形成的村民委員會，主要是出自加強政法工作的考慮，也就是出自重新控制農村社會秩序，部署農村黨政組織的考量，參見沈延生，「村政的興衰與重建」，戰略與管理(北京)，1998年第6期，頁12；另中國學者潘嘉瑋、周賢日也指出：「國家從產生的那一天起，就站在了社會的對立面，並凌駕在社會之上。……只要國家存在，「自治」就不可能是真正的社會「自治」，它只能是在國家統治範圍內的一種治理模式，是國家與社會的分權」，參見潘嘉瑋、周賢日，村民自治與行政權的衝突，(北京：中國人民大學出版社，2004)，導言，頁3。
[63] Jude Howell, “Perspectives of Village Self-Governance in
[64] 徐勇，中國農村村民自治，前引書，頁291。
[65] 沈延生，「村政的興衰與重建」，前引文，頁25。
[66] 徐勇，「縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換」，載《學術中國》網站：http://www.xschina.org/show.php?id=1470,
(
[67] 錢道賡、張麗琴，「村民自治的發展困境及應對─農村社會變遷與村民自治發展的相關性分析」，行政與法(長春)，2008年第3期，頁56。
[68] 吳理財，「中國農村治理體制：檢討與創新」，調研世界(北京)，2008年第7期，頁21
[69] 吳毅，「村民自治的成長：國家進入與社區共生─對全國村民自治示範第一村及所在縣的個案分析」，政治學研究(北京)，1998年第3期，頁63。
[70] 張厚安、徐勇、項繼權等，中國農村村級治理，前引書，序，頁7。
[71] 吳毅，前引文，頁64。
[72] 張厚安等，中國農村村級治理，前引書，頁6。
[73] 張靜，基層政權─鄉村制度諸問題，前引書，頁177
[74] 張厚安，中國農村基層政權，(成都：四川人民出版社，1992)，頁476- 477。
[75] 徐勇，中國農村村民自治，前引書，頁140-147。
[76] 肖唐鏢、董磊明、邱新友、唐曉騰，「中國鄉村社會中的選舉─對江西省40個村委會選舉的一項綜呵調查」，戰略與管理(北京)，2001年第5期，頁54。
[77] Pierre Bourdieu and Loïc Wacquant, An Invitation to Reflective Sociology, Cambridge, UK: Polity
Press, 1992, 中譯：皮埃爾．布迪厄、華康德，實踐與反思─反思社會學導論，李猛、李康譯，(北京 : 中央編譯出版社，2004)，頁155、139。
[78] 景躍進，「村民自治的空間拓展及其問題」，教學與研究(北京)，2001年第5期，頁22
[79] 當時的全國人大委員長彭真與中央領導人一致認定，給人民一定的民主權力將可以防止基層政權的衰退，鄉級政府將可以在村級政治組織中得到益處，減輕政府直接管理的負擔，通過村民直選和村務公開，將可以控制幹部腐敗與宗族勢力的復活。參見歐博文(Kevin J. O’Brien)，「中國村民委員會組織法的貫徹執行情況探討」，社會主義研究(武漢)，1994年第5期，頁61
[80] 祝德，「公共選擇、鄉村關係失範與治理」，法制與經濟(南寧)，2006年第10期，頁71。
[81] 張兆曙，「鄉村五十年─日常經濟實踐中的國家與農民」，前引文，頁71-82。
[82] 黨國印，「中國農村社會權威結構變化與農村穩定」，中國農村觀察(北京)，1997年第5期，頁9。
[83] 李凡，中國基層民主發展報告：2000-2001，前引書，頁13。
[84] 孫桂燕，「『村民委員會組織法』的不足與完善」，華北理工大學學報(社會科學版)(唐山)，2008年第1期，頁33-37。
[85] 胡振亞、任中平，「論鄉村政治中鄉村關係的兩種極端走向與調適」，重慶郵電學院學報(重慶)，2006年第2期，頁210；樓鮮麗，「村民自治下的鄉鎮政府與村委會關係研究」，新西部(西安)，2008年第3期，頁80。
[86] 吳理財，前引文，頁21
[87] 余韜，「村民自治中行政權干預的思考」，遼寧行政學院學報(瀋陽)，第10卷第6期(2008年6月)，頁45。
[88] 朱新山，「村民自治發展的制度困境」，開放時代(廣州)，2000年第1期，頁94；另參見徐勇，「論鄉鎮管理和村民自治的有效銜接」，華中師範大學學報(武漢)，1997年第1期；賀雪峰，「村委會選舉為何出現倒退─湖北袁楊、姚周兩村調查」，中國農村觀察(北京)，1998年第4期。
[89] 金太軍，「『鄉政村治』下的村民自治─鄉鎮政府與村委會之間的制約關係分析」，社會主義研究(武漢)，2000年第4期，頁62。
[90] 金太軍則提出了「國家─村莊精英─普通村民」三重權力分析框架，參見「村莊治理中三重權力互動的政治社會學分析」，戰略與管理(北京)，2002年第2期。
[91] 陳最霞，論村民自治組織的行政主體地位，中國政法大學碩士論文(2004年5月)，頁11。
[92] 參見王中人，「貼著地面步行─村民自治的二難性及其解決」，社會科學論壇(石家莊)，2002年第11期(2002年11月)，頁40。
[93] 中華人民共和國農業部：http://www.agri.gov.cn/zcfg/nyfl/t20060123_540370.htm
[94] 參見李小平、盧福營，「村委會民主選舉中的無序問題分析─以浙江省金華市吳村為個案」，荊門職業技術學院學報(湖北荊門)，第15卷第2期(2000年3月)；林競君，「我國村民自治存在的矛盾及其對策」，福建師範大學學報(哲學社會科學版)(福州)，2001年第3期；賀雪峰，「村委會選舉為何會出現倒退─湖北袁楊、姚周兩村調查」，中國農村觀察(北京)，1998年第4期；王孝勇、金精鎮，「蘇南地區村民委員會的自治及其與鄉鎮政府的關係─錫山、昆山兩市農村調查」，南京師大學報[社會科學版](南京)，2000年第2期(2000年3月)； 黃世虎、趙建梅，「關於村民自治進程中鄉鎮政府權力滲透的思考」，淮陰師範學院學報[哲學社會科學版](淮安)，2001年第1期；王曉旭，「對有關村委會選舉的100封上訪信的分析」，載劉亞偉編，無聲的革命─村民直選的歷史、現實和未來，(西安：西北大學出版社，2002)，頁53-62。
[95] 景躍進，「村民自治的空間拓展及其問題」，教學與研究(北京)，2001年第5期，頁21。
[96] 黃廣明、何衛紅，「三年撤了187名民選村官」，中國改革(農村版)(北京)，2003年第2期，頁19。
[97] 「中國：村委會選舉賄選和暴力行為增多」，中國評論新聞網：http://www.chinareviewnews.com/doc/1004/0/5/7/100405774.html?coluid=7&kindid=0&docid=100405774,
(
[98] 劉小玲，吳斌，「村民自治下的農民民主意識─我國農民民主意識現狀及制約因素」，今日南國(理論創新版)(南寧)，2008年第3期，頁24。
[99] 曲瑋、王瑾、王曉芳，「甘肅省村民自治現狀調查報告」(《中國不發達地區村民自治現狀分析》課題組)，開發研究(蘭州)，2003年第3期，頁20。
[100] 吳湘玲、胡象明，「我國村民自治中的民主決策分析」，江漢論壇(武漢)，2000年第8期，頁84。
[101] 任中平，「村幹部視域中的村民自治
: 成效、問題與思考─四川省部分農村村幹部關於村民自治評價的調查報告」，天府新論(重慶)，2008年第3期，頁13。
[102] 農民的政治參與可以分為「制度性參與」與「非制度性參與」。中國學界把諸如集體上訪告狀、依法或依政策抗爭，公共場所的群體騷亂、對鄉村基層幹部的報復性攻擊等等，列入所謂「非制度性參與」。實際上，上述所列具有負面意涵的農民抗爭事項，從西方民主政治角度看，不能算是「非制度的」，既是「依法」抗爭，就不能算是非制度性的；另外，中共憲法第41條與刑事訴訟法第84條均明文規定，對於國家機關與國家工作人員違法失職行為，有申訴、控告、舉報等等權利。參見方江山，非制度政治參與─以轉型時期中國農民為物件分析，(北京：人民出版社，2000)；郭正林，「當代中國農民政治參與的程度、動機及社會效應」，社會學研究(北京)，2003年第3期。
[103] Jean Oi, “Economic Development, Stability and Democratic Village
Self- Government”, in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki, eds.,
China Review, Hong Kong: The Chinese
University Press, 1996
[104] 崔士鑫，「『村官』為何要辭職─山東57名村委會成員集體辭職事件」，中國改革．農村版(北京)，2003年第2期，頁18。
[105] 陳幼華，「村級民主監督的現實困境及其對策」，湖北師範學院學報(哲學社會科學版)(黃石)，第28卷第3期，(2008年3月)，頁56。
[106] 金國坤，「部門利益化是阻卻依法行政的主要因素之一」，中國工商管理研究(北京)，2002年第4期
[107] 楊善華、蘇紅，「從『代理型政權經營者』到『謀利型政權經營者』─向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權」，社會學研究(北京)，2002年第1期，頁23。
[108] 沈玉林，「『村財鄉管』成了『村財鄉用』」，鄉鎮論壇(北京)，2001年第6期，頁18。
[109] 陳興立，「正確認識和處理農村黨支部和村民委員會的關係」，西南大學學報(社會科學版)(重慶)，2008年第2期，頁73-76。
[110] 潘允康，「『二元』體制下村民自治的理性思考」，社會科學研究(成都)，2003年第3期，頁17-21。
[111] 王友洛，「村民自治背景下農村『兩委』關係的多維審視」，中州學刊(鄭州)，2002年第3期，頁156-158。
[112] 參見李鵬飛、陶霞，「『村官』職務犯罪若干問題研究」，鄉鎮經濟(合肥)，2008年第3期，頁124-126；王金利，「村民自治不是『村官自治』」，鄉鎮論壇(北京)，2002年第9期，頁11；王金利，「村官犯罪現象亟須引起重視」，人大研究(蘭州)，2002年第9期，頁46。當然，解決兩委衝突並非全然沒有辦法，有些村實行所謂「兩票制」(黨支部先經村民全體投票後再經黨員投票之後成為村支書)，有的村採取「一肩挑」(鼓勵村支書競選村委主任，或村委主任當選後若同時是黨員，則當然成為村支書)，也有的採取「公議制」，以村民投票方式解決雙方衝突。參見李凡，前引書，頁15-16。
[113] 「河南日報」，
[114] 徐付群，「九十八份『證言』值得深思」，鄉鎮論壇(北京)，2002年第10期，頁1-3。另參見中國農村村民自治信息網：http://www.chinarural.org/newsinfo.asp?Newsid=19412
(
[115] 新華網：(
[116] 張靜，基層政權─鄉村制度諸問題，(杭州：浙江人民出版社，2000)，頁254
[117] 仝志輝，「村民選舉權利救濟與村民自治的社會基礎建設」，江蘇社會科學(南京)，2004年第4期，頁5。
[118] 實際上，在中國農村，村級幹部與農民之間因為催徵收費而發生「扭打廝殺」事件，可說是汗牛充棟，這不僅意味著農村稅費由黨員幹部而不是稅務人員負責徵收，本來就很「反現代化」，很荒唐，也意味著中國農村裏並不真的存在現代民族國家意義上的「財政契約」關係。
[119] 吳毅，「缺失治理資源的鄉村權威與稅費徵收中的幹群關係」，中國農村觀察(北京)，2002年第4期，頁56。
[120] 吳毅，「缺失治理資源的鄉村權威與稅費徵收中的幹群關係」，前引文，頁56。
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