全球化與兩岸風險治理－「風險社會」與「複合治理」概念的運用

 

全球化與兩岸風險治理

－「風險社會」與「複合治理」概念的運用 

宋國誠

(國立政治大學國際關係研究中心中國社會暨經濟研究所研究員)

 

本文發表於「兩岸治理與公共政策」學術研討會

國立政治大學國際關係研究中心(2008年11月) 

 

作者簡介：

宋國誠，國立政治大學國際關係研究中心「中國社會暨經濟研究所」研究員，主要研究領域為中國政治社會發展、中國對臺政策與兩岸關係、馬克思主義、社會批判理論、後殖民主義。

聯絡方式：地址：臺北市文山區萬壽路64號；電話：(02)8237-7266；cell: 0955-758-827；E-mail : gcsong@nccu.edu.tw

 

Globalization and Crisis governance

in Cross-Strait Relations

－Implication of Compound and Multiple Governance 

Kuochen Sung

(Research Fellow, Institute of International Relations, National Chengchi University)

 

Kuochen Sung is research fellow at Institute of International Relations, National Chengchi University. His major research interests are PRC's political and social developments, PRC’s policy toward Taiwan and Cross-Strait relations, Marxism, theories of social criticism, post-colonialism.

 

摘要 

    在繼SARS之後，2008年9月的「毒奶粉」事件，再次證明兩岸僅以一海之隔的風險關聯性已非常明確。此一事件已把「全球風險社會」概念強力引入兩岸關係之上，並具有啟發和示警作用。換言之，「兩岸風險治理」已擺在兩岸關係發展上必須嚴肅面對的議題。

     基於兩岸將走向「兩岸公民社會」的格局，本文以「風險」、「複合治理」、「多中心治理」等等串概念，說明兩岸應通過互助、互信、互賴的網絡合作模式，建立「兩岸風險治理機制」。此一治理機制必須從基本的資訊互動到最高層次的「風險治理委員會」，才能有效面對、處理、化解未來兩岸之間可能層出不窮的風險危機。

 

關鍵詞：風險，全球風險社會，複合治理，多中心治理，兩岸風險治理機制，

 

Abstract

 After again continues SARS, the “Chinese Contaminated Milk Powder Event”has proved once more the risk relatedness between Taiwan and mainland China have been extremely clear about. This event has introduced the concept of “Global Risk Society” above both side relations and has caused warning effect. In other words, “Cross-Strait’s Risk Governance” has become the subject which must face seriously in both side relations development.

Based on Taiwan and mainland China will move toward the pattern of “Cross-Strait Citizen Society”, this article by using the string concepts of “risk society”, “compound governance”, “multi-central governance” and argues that both side should establish the “Both Side Risk Governance Mechanism” through mutually cooperative confident and inter-dependent network.  

 

Keywords: risk, global risk society, compound governance, multi-central governance, Cross-Strait’s Risk Governance

 

導論

     全球化已使兩岸關係趨於複雜化與困難化，兩岸互涉事務中的優先性已不再是統獨、和戰、敵友等等高階政治議題，而是兩岸政府民間之間複雜而難纏的公共性議題。從「東南亞金融危機」、「911事件」、「伊拉克戰爭」、「SARS危機」到今日全球金融海嘯，不僅說明了「全球風險時代」的來臨，突發的「毒奶粉」事件以及兩岸同受其害的事實，更證明了兩岸之間面臨了「風險共治」的嚴肅課題[1]。

    本文試圖證明，兩岸關係已無法繼續維持二元式、雙邊型的對立關係；已經產生的各種風險事件，以及即將到來的全球生物圈的瓦解，需要兩岸關係不再是難分難解的主權爭奪戰，而是面對風險共治前提下的集體的行動戰略。

    在中國方面，北京好不容易風風光光的辦了一場北京奧運，卻因為「毒奶粉」事件而顏面盡失，在臺灣方面，馬政府執政後好不容易建立的兩岸和平氣氛，也因為此一事件而蒙上陰影，甚至造成引發臺灣內部的政治衝突。實際上，在各種事件之後，一方的道歉和另一方的譴責根本無濟於事，兩岸之間如何建立有關「風險治理」的觀念與機制，已刻不容緩。

近年來，中國大陸的黑心商品，包括黑心食品、藥品，以及其他如黑心玩具等層出不窮。其中有2003年—2004年間安徽阜陽劣質奶粉造成「大頭娃娃」的案件；寵物食品輸美有三聚氰胺及三聚氰酸毒性成分的大案；中國製造的感冒糖漿因含有工業用二甘醇，銷往巴拿馬、海地、印度、阿根廷等多國，造成多人受害甚至死亡的國際醜聞，以及今年初發生在日本的「中國毒水餃案」等。如果再加上諸如去年擴及美、加、澳、新西蘭等多國的「毒牙膏」，以及稍早前輸美玩具塗料含鉛成分超量等問題，中國儼然已成了「全球黑心大國」。

    本文認為，經過SARS和「毒奶粉」事件的教訓，社會風險的全球化特徵，使風險產生的災難性影響已不再侷限於單一民族國家的地域範圍內，而是迅速波及到全球範圍，對世界各國的政治、經濟、社會和文化等方面產生廣泛的影響，甚至形成一種全球性的災難。對此，兩岸不僅不能置身全球趨勢之外，更應以新的思維和行動，共同嚴肅面對。

    2008年9月的「毒奶粉」事件，證明了兩岸貿易關係日益密切之下，僅以一海之隔的兩岸風險關聯性已非常緊密和頻繁。換言之，「毒奶粉」事件已把「全球風險社會」這一概念強力引入到兩岸關係之上，並具有啟發和警示作用，準此而論，兩岸風險治理問題已擺在未來兩岸關係發展上必須嚴肅面對的議題。

 

    一，世界風險社會的來臨

 

    David Held指出，「國家也不再能夠完全控制發生在自己領土邊界之內的事情，從金融系統到生態系統，複雜的全球系統把相距遙遠的社群命運聯繫在一起」[2]。Ulrich Beck和Anthony Giddens將全球化界定為「世界風險社會」[3]，認為風險的產生、預防和對策，已超過單一主權國家的能力與界線。社會學家Bryan Turner and Chris Rojeck也指出：「在當代環境中，風險是一般性的而不是特殊性的，是全體的而不是分層次的，是全球的而不是地方的」[4]；Beck更一進步指出，「風險社會」的來臨已經瓦解了一切被視為永久有效的政治邏輯，「對於現代民族國家來說，事實已經證明，它們只有通過對於自身危險的長期溝通，才能保持現有狀態，對於世界風險社會來說，這一點似乎已經得到證實」[5]。

    中國學者薛曉源把貝克的「風險社會理論」概括為七項特徵，其中以「現代風險具有人們無法迴避的臨近性」[6]，與兩岸關係的地緣特性尤其吻合。中國學者楊雪冬則提出「多元治理」的概念，認為「有明確地理邊界的民族國家不再是這種秩序的惟一治理主體，風險的跨邊界特徵要求更多的治理主體出現並達成合作關係」[7]。臺灣學者李英明也指出，「兩岸關係其實早已屬於經濟全球化的環節，再加上環境生態、毒品、走私等跨越兩岸政治界限問題的湧現，以及通訊傳輸技術的快速發展，已使兩岸進入互賴的情境中，任何一方的改變或重大事件都可能引起另一方的反應或對另一方產生影響」，李英明預言，「兩岸關係不是一種純粹以國家或政府為中心的結構，而是國家和民間社會一起參與的多行動主體的結構。在這個結構中，權威運作其實呈現去集中化的現象，沒有真正單一的權力中心的存在，公、私和自願團體部門在這個網絡中互為中心，任何問題的解決都已不能被化約成某單方面努力的結果，而是各方共同作用下的結果」[8]。

    由此來看，由於全球風險是一種「人為製造的文明風險」，具有高度的複雜性。就風險性質與內涵而言，往往超出任何個別專家、技術系統和倫理約束可以預測和控制的範圍。而就風險範圍而言，風險是一種「天生的平等派」，它往往以無一例外、無差別待遇的方式，廣泛影響每一個社會成員，因此風險治理的主體不能再像過去那樣僅由政府來承擔。在新的風險社會中，應該建立起雙向溝通的「合作型風險治理模式」，在政府、企業、社區、非營利組織之間構築起共同治理風險的網路聯繫和信任關係，建立起資源、資訊交流與互補的平臺。這樣才可能充分動員一切社會力量，共同應對未來可能發生的風險。

    貝克還引用德國哲學家海涅(C. J. Heinrich Heine, 1797─1856)批評德國愛國主義的觀點：「就像寒冷的冬季緊縮在一起的皮革」，諷刺德國只想「做一個狹隘的德國人」[9]，藉以重申他的世界主義的主張。但是貝克強調世界主義並不是古典理念的舊飯新炒，而是正是因為恐怖主義和各類危機的資訊化、普及化、世界化，導致了世界走向更開放、更緊密的境界。換言之，世界主義已不是一場爭論，而是擺在我們眼前的現實。若已貝克的觀點來看待「毒奶粉」事件，中國的民族主義、愛國主義既無法掩飾其危害各國人民健康的事實，台灣本身的「本土化─去中國化」意識也無法避免中國大陸污染食品的持續入侵。換言之，兩岸必須面對「世界主義現實」。

    貝克的「世界主義」觀點是基於他的「全球化」觀點進一步延伸而來的，他的全球化觀點表明，侷限在以單一主權為象徵的民族國家之內，以封閉和隔絕為特徵的生活與行動已受到衝擊和瓦解，並且被「去疆域化」(deterritorialization)所取代。貝克的「全球化─世界主義」觀點，實際上也是臺海兩岸未來必然面對的現實，例如「大陸臺商」與「臺灣企業」之間，已經聯繫形成一種「跨境臺商社群」，它以全球布局、跨國經營、兩岸流動等等，作為這一社群的新疆域。

  

    二，何謂「風險」與「風險複合治理」

 

風險不是危險，更不是冒險；風險不同於自然災害，而是「人類製造的危險」。它是「危險中的危險」，是人類為自己所製造和生產出來的無法逃離或校正的生存困境，它表現為一種無法更正為時已晚之災禍的可能性。風險的恐怖性不在於危險的實現或來臨，而是對它的無知、無能與無力。但這種無知既不是愚蠢，也不是固執，而是指無法被知識所理解、預測、控制和改變；換言之，風險超出了知識之外，它超出一切知識所能涵蓋或觸及的界域，對此，Beck說道：

 

風險是人類活動和疏忽的反映，是生產力高度發展的表現。這意味著

危險的來源不再是無知而是知識；不再是因為對自然缺乏控制而是控

制太完善了；不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業社會建立起

來的規範和體系[10]。

 

有別於以「革命二分法」區分傳統與現代，Beck認定風險社會(作為「新現代性」)已取代了現代社會，但這種「取代」的過程既非啟蒙式的，也非「巴士底獄∕法國大革命」式的，而是潛移默化、不知不覺、恍然失神的；風險來自於現代性與現代化社會，它寄生於現代社會又準備摧毀現代社會，它是「工業∕經濟∕科技」系統的衍生物，但它作為一種「後果」(aftermath)，又是以否定、自毀、解構現代性的前提而被生產出來的。標誌著現代社會向風險社會過渡的症候，既不是斷裂的突進，也不是法律的公開宣示，而是一種「風險遲延」(risk delayed)效應，這種效應─而且是滯後性的副效應─以不被察覺、不願面對、無法估算的策略，把風險社會從現代工業母體中緩緩托出。風險像是一個畸胎，它悄悄地孕育在工業社會的母體之中，而母親卻終日沉浸在「腹中育子」的喜悅之中。畸胎誕生的意義，不在驚訝它的奇形怪狀，而是證明瞭母體深染惡疾，但母體卻從不知道畸胎從何而來？

Beck把風險界定為「系統地處理現代化自身引致的危險和不安全感的方式」[11]。然而這裏所謂的「處理」並不等於「治理」，因為風險具有本質上的不可處理性，亦即不可預知性、不可計算性與不可收拾性。風險的「不可處理性」首先來自於非個人性，當1492年8月哥倫布揚帆離開西班牙羅塔港試圖尋找新大陸時，他當然面對著極大的「個人風險」，但在今天，諸如核災難、毒物、熱帶雨林的消失、地球暖化等等，就不只是個人的而是全球化的；因為現代文明風險既是無人悻免、無可逃避的，但它的感知形式又只是「非眾的」、「專家壟斷」的，它只能存在於物理和化學的方程式之中，這些數字與符號一般大眾看不懂。風險是一種特殊的、弔詭的情境：絕大多數的人根本不知道處於沒有一個人可以悻免的超國界、跨世代的威嚇中。正如人們不可能為尚未出生的子孫買保險一樣，風險是無法事先擔保的，從廣島核爆到車諾比事件，沒有人可以預估其對後來幾代人的影響，一如今日沒有人可以預估地球暖化將在哪年哪月導致何種程度的毀滅。

人們向來以「風險管理」(risk management)來指涉「風險」(crisis)的對應與處理。近年來人們已對「風險管理」和「風險治理」(crisis governance)進行了區別。臺灣社會學者吳嘉苓、曾嬿芬指出：「風險管理」是一個通用於各領域的概念，泛指對於風險採取的控制態度，個人、組織、國家都可以進行風險管理；相對地，「風險治理」指的是對於風險的結構性反應，反應的決策是在超越個人之外的組織進行[12]。「風險管理」與「風險治理」的區分，說明了當代風險概念已經超出純粹科學技術的範疇，更深入涉及了人們心理、認知、情感與態度，亦即「風險文化」的範圍之內。吳嘉苓、曾嬿芬指出，傳統風險治理觀念的基本假設是，運用科學與技術為基礎，對可能存在的潛在危機進行預先性的探測並對之進行超前性的對應，以避免危機的發生和危險發生後的傷害控制。但風險的全球化特徵已改變科學技術的權威性和可依賴性。科學不再是風險治理政策克服「不確定性」的可靠基礎，風險治理政策也不再是處理科學不確定性的工具[13]。換言之，風險治理不僅是一個科學技術領域的議題，更是社會文化與公民集體意識的議題。

「治理」在今日已成為多學科、跨領域的概念，荷蘭學者基斯．馮．克斯伯根(Kees Van Kersbergen)和佛朗斯．馮·瓦爾登(FransVan Waarden)曾對當前運用中的「治理」概念作了歸納[14]。至於「複合治理」，又稱為「協同治理」，是一種以複雜性管理為基礎的治理新概念。中國學者劉曉指出，「協同治理」是多中心、多主體的社會公共事務治理模式，其更本質的理論基礎是「複雜性管理」範式,或者「以複雜性為基礎的管理方法」(complexity-based approaches to management)[15]。也有學者將「複合治理」視為「地方治理模式」的改進形式，是對「複合行政」的補充和增進，將「複合治理」定義為「在小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場的和諧發展」[16]。

 

    三，「兩岸公民社會」的來臨

 

    目前兩岸互動模式依然採取1993年4月「辜汪會談」以來，以「海基會－海協會」(兩會)「授權－談判」的形式進行，以及2006年4月啟的「國共經貿論壇」模式。但這種「單一治理－授權委託」只能顧及到商業性、事務性的利益，而且至今已舉行四次的「國共經貿論壇」亦尚未觸及兩岸風險治理議題。對於類似「SARS」、「毒奶粉」事件，「兩會模式」與「國共論壇」模式，顯然已出現捉襟見肘、力不從心、滯後反應等等缺點，這意味著單一化－官僚制的政府之公共服務的供給和社會需求的多樣性與豐富性之間，產生了落差。實際上，在全球化浪潮與區域關聯性的緊密化之下，兩岸社會的性質已經產生質變，基於利益共構與風險共治的需要，兩岸的互動模式必須走向協同合作與集體實踐的方向。

    「兩岸公民社會」是依據「全球公民社會」的理論延伸而來，旨在兩岸風險治理上謀求「多主體之公共行動體系」的建構，以及共同學習的決策過程，以追求兩岸合作互惠之行動策略的產出。

    兩岸公民社會的形成，必須依賴「多中心治理」概念的接受和深入化。儘管「多中心治理」基本上建立在民族國家內一種新型的治理模式，但依然可以在兩岸關係中通過啟動和活絡各種公共組織，形成一種兩岸「合作－網絡」的新治理模式。中國學者孔繁斌認為，「多中心治理下的公共行政是一個由各種類型的公共組織縱橫連結所構成的網絡，包括政府組織、非政府組織、准政府組織、營利組織、非營利組織、志願組織等」[17]。在多中心治理模式下，兩岸各種公共組織均應參與兩岸風險治理的「行動者」；這種「多重行動者」的運作模式，將可以通過對話機制以克服資訊不足、克服決策理性不足、單一組織效率不足等缺陷，降低兩岸風險治理成本和投機現象，最終提高兩岸風險治理的能力。

    

    四，兩岸風險治理的建構

 

    傳統上，兩岸關係的風險因素可以歸結為「安全風險」，它包括政治誤解、軍事威嚇、經貿糾紛、旅遊災難、氣候影響、人身安全等等，但這些風險因素都是「可確定的」，亦即只要兩岸繼續維持互動與交流，就可預見這些風險的存在和可能發生。但是在今日全球化之下，兩岸交流的複雜程度再度加深，傳統的「兩岸風險」已發生轉移和變化，它既包括一些已經發生的負面事件，也包括一些正在建構中的風險，它由自然風險轉向人為風險與制度風險，從個別風險轉向區域風險和國際風險，從單一風險後果轉向多重併發的風險後果；而對風險的反應與對策也由重點管理轉向綜合對應方式。總體而言，風險已不再是官方控管的風險，而是全民風險，若處理不當，極可能衍生為總體失控的災難性風險。

    自1986年發生瘋牛病以來，從1987年至1999年間證實的瘋牛病病牛達17萬頭之多。英國為此災難要損失300億美元。2003年12月底發源於東南亞的「禽流感」(SARS)迅速蔓延至整個亞洲、歐洲、美洲。截至2005年10月，全球各地已有118人感染H5N1型禽流感，其中16人死亡。據2006年4月世界銀行預測，禽流感給全球造成的經濟損失已達全球國內生產總值的2%，今後的損失將超過5%。嚴重的影響了全球的正常的經濟貿易。在中國大陸，僅僅在2006年期間，就接連發生「福壽螺」、「紅心鴨蛋」、「多寶魚」等事件，而今(2008)年的「毒奶」事件，更造成臺灣發生「反黑心」群眾運動，其對兩岸關係的影響至為重大。

 

(一)建立兩岸常態性風險預測機制

 　  在全球化之下，已不存在以政府為單一中心的「獨立決策」，已難以區分以官方為目標的政府風險和以全民為對象的「民間風險」。無論從博弈或合作的角度來看，兩岸實際上是互為風險源，亦即，任何一方都是對方的風險製造者，都可能給對方造成風險與危機。準此而論，兩岸的風險型態極可能是一種由局部風險－社會風險－政府風險－全民風險所構成的「風險鏈」，亦即風險的漣漪效應。

因此，兩岸目前應該在整合「政府層次」(或至少「兩會層次」)和兩岸非政府組織上，建立常設性的「兩岸風險治理協會」，以宏觀風險治理為框架，在資源整合、資訊透明、專家互動、法律協助、調解仲裁、補償談判等等前提性機制下，在兩岸風險綜合治理框架之下，製定「兩岸風險治理政策」，從風險識別、風險預防、風險處理及風險善後等階段，以從頭、儘早、及時為方針，避免風險的產生和減少風險發生的範圍與危害性。

 

(二)建立兩岸「複合治理主體」

     「治理」的提出並以之代替「統治」原本就是因為人們在社會資源的配置中既看到了「市場失靈」又看到了「政府失效」。另外，「人類共同議題」(human common issues)的出現，呼喚著全球治理，而全球政治經濟一體化又產生了大量的、超出民族國家治理能力範圍的公共問題，這些「超國家公共議題」的最大特點就是共同性和不可分割性，它意味沒有一個國家可以置身於這些問題之外。全球治理並不以創建新的世界秩序為目的，但是它必須借助各種國際力量，確認「全球治理責任」(responsibility of global governance)。於是，一種「全球治理機制」的需求也因運而生，它是一種國家與非國家行為主體之間的合作，以及從地區到全球層次解決共同問題的新方式。全球治理的基本主張是，除了要依靠各國政府以外，還要依靠各種國際組織、非政府組織、市民社會等其他「非國家行為主體」(non-government subject of governance)。在全球相互依存已成為當代人類的生存方式和基本規律的情況下，需要用全球治理來代替國家合作，通過國際政府間組織、各國政府、各種非政府組織以及多邊合作等各種形式的治理機制，實現一種「沒有政府的治理」(governance without government)。

    在全球化趨勢下，多數人已經認為「政府主導─官僚負責」的治理機制已經不敷所需，在風險數量、強度、頻度均已超出個人與組織的預期範圍的情況下，「官僚負責制」的風險治理很容易產生所謂「有組織的不負責任」或「組織性無政府」的狀態。在風險全球化之下，必須強調風險的理性分擔和公民自主意識，即所謂「複合公共責任」。楊雪冬指出，所謂「複合公共責任」，就是多重公共責任，包括兩重含義，一是每個社會主體都要對自己負責，對自己負責是社會主體行動的根本激勵機制；二是為了自己的生存與發展，也要對其他所有的利益相關者負責[18]。另一方面，現代風險的產生和影響已非單線的「承─受」關係，而是「利益相關者」(stake-holder)的每一個人。

    在全球治理下，治理的權威並不必然來自權力與地位，而是基於「新公共服務」的觀念所指導。Robert Denhardt和Janet V. Denhardt指出，「新公共服務」在內涵上重視民主、公民權和公共利益三者。新公共服務理論將「公民」置於整個治理的中心，強調政府治理角色是服務而非導航，它推崇公共精神，努力提升公共服務的尊嚴與價值、重視公民社會與公民身份，重視政府與社區，公民之間的對話溝通與合作共治；強調建立有效的公民利益表達機制；主張用一種基於公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式，來替代當前的那些基於經濟理論和自我利益的主導行政模式[19]。

    自邁克爾．波蘭尼（Michael Polanyi）提出「多中心」(Polycentrity)一詞以來，「多中心治理」概念已被視為全球治理模式的新典範。David Held和Anthony McGrew指出，全球治理制度的特色之一就是「多層化」（multilayered），意指經由幾個主要的治理基礎結構形成的制度相互交織牽制所衍生出的結果：有超國家（supra-state，例如聯合國體系）、區域（例如歐盟、東協等）、跨國（市民社會與商業網絡），以及次國家（sub-state，如社群團體）等層級，夾在這些層級中間的則是單一國家政府[20]。以Vincent Ostrom和Elinor Ostrom為核心的「印地安納學派」則提出了「複合共和」(compound republic)[21]和「多中心體制」概念，其涵義是多個權力中心和組織機構對公共事務進行治理，提供公共服務。不同的權力中心和組織機構之間不存在上下級的隸屬關係，而是多重規模的組織並存，並通過組織之間的競爭、協作和衝突解決模式，使不同的公共利益得到實現。換言之，「多中心治理」意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，它們在競爭性關係中相互重視對方的功能與作用，相互提供資源、訊息與人力，相互簽訂各種各樣的棄約或條例，以進行合作性、網絡式的「治理協作」(cooperative governance)，以解決危機和衝突。

    傳統「單中心」的公共政策認為，科學合理的決策應該由高層或中央政府作出，因為那裏擁有先進的科學設備、高級專家、財政資源、行政優勢和充分的文獻資料。和全面的文獻資料。但全球風險是一種「每一個人承擔」(everyone risk-taking)的風險，它客觀上要求一種「決策下沉」的新機制，並由生活於其中的本地居民以及由本地居民所控制的官員來進行。

    在此意義下，兩岸風險治理需要借助於「複合治理主體」，形成一種兩岸共同參與的複合治理結構。其治理成員涵蓋社會中所有與風險有關的利害相關者，包括政府、企業、社區、非營利組織(第三部門)以及有關個體。這種治理機制將打破目前「政府授權─橫向協商」的水平模式，建立「複合授權─縱向整和」的治理機制。

    以「毒奶粉」事件為例，實際上，受到「毒奶粉」之傷害者不只是臺灣，也包括歐美國家，而歐盟對食品安全所做的危機處理模式，非常值得兩岸學習。「歐洲食品安全局」(European Food Safety Authority, EFSA)成立於1992年1月，是一個獨立的專家機構。為了確保歐盟各國人民的食品安全與健康，EFSA隨時向歐盟理事會、歐洲議會、歐盟成員國提供食品安全的風險管理與風險評估[22]。借鑒EFSA模式，兩岸可以在獨立運作的「兩岸風險治理專家會議」之下，成立特定和專屬議題的「專家會議」，例如「兩岸食品安全風險管理局」等等，結合兩岸與世界各國之專家，形成本文所述之「複合治理」機制。

 

(三)建立「兩岸風險對話/協商平臺」

     既然單靠政府力量已無法解決兩岸風險危機，就需要建立多元參與的對話機制，並以民主協商方式建立風險評估共識。由於全球風險具有高度不確定性與複雜性，危機的突發和調查，往往存在巨大的分歧與爭議。在風險責任的追究上，往往沒有哪一方的觀點是完全正確或合理的，甚至有時各方對風險是否存在都無法形成統一意見，政府、專家、公眾、其他利害相關者往往各執一詞，徒使爭論和衝突不斷升級。因此，只有增加兩岸、國際共同參與的民主協商與對話，才能平衡各方利益，制定出科學合理、公平公正的風險治理決策，使決策最終得到社會各方普遍的認可與支持。

2008年11月4日，海峽兩岸關係協會與財團法人海峽交流基金會已就食品安全問題簽署了「海峽兩岸食品安全協議」，協議規定，雙方同意相互通報涉及兩岸貿易的食品安全信息(訊息)，並就涉及影響兩岸民眾健康的重大食品安全信息(訊息)及突發事件，進行即時通報，提供完整信息(訊息)^[23]。其中在「協處機制」方面，確立了「緊急磋商」、「暫停產輸」、「下架召回」、「實地了解」、「訊息互通」、「分析改善」、「受害協助」、「責任查處」等8項處理程序。惟這項協議主要涉及「危機事後」的處理方式，並未深入「風險治理」－危機預警、複合治理、賠償機制等等議題，不可不說是美中不足。但在兩岸協商已中斷達近10年之久，這次復談就已觸及兩岸食品安全議題的磋商，仍屬可喜之事。

 

(四)建立兩岸風險賠償機制

     只有建立風險懲治機制，才有可能警惕並防止風險再發的二度傷害。從毒米、毒水皎、毒奶……等等事件來看，來自中國大陸的風險具有很高的「再發性」，這不僅涉及中國內部的管理與控制問題，也涉及臺灣方面缺乏強而有力的施壓與補償管道。因此，未來應在中國海協與臺灣海基兩會之間，建立「兩岸風險賠償」醫事鑑定與司法救濟制度，由兩岸、國際組織的官員和專家共同組成，從受害認定、求償方式、拒賠反制等等，進行兩岸風險的賠償事宜。

      (五)兩岸風險治理的可行途徑

       

      1，建立「兩岸電子政務」

 當前所謂「e-政府」系統的建構已經為政府高效化、即時化的服務品質大為提升，但「e-政府」主要致力於便民服務，主要致力於政府宣傳或政令傳達。基於網路、衛星監測、全球定位系統、遙感等一系列技術及先進的管理方法在危機管理領域應用底產生很大績效，當前公共政策已轉向「時間前移」下對風險儲備(initial phase of crisis)的關注，以及致力於「危機緩和」(mitigation of crisis)的策略對應。因此，兩岸可以考慮成立超政府層級的「風險治理資訊平台」，通過資訊互享和自動搜尋功能，建構一個「全球－兩岸」架構下的兩岸互動型風險治理資訊系統，並建立「預測」和「監測」兩大系統，定期進行狀態通報和會商，建立重大突發性危機事件預警機制，最終實現含蓋了從安全預警、危機狀態與跟蹤、危機應變、影響評估和理賠復健等等在內的綜合系統。

 

    2，建立兩岸「超前式－跨學科」的風險研究組織

     國際間對風險治理的學術研究已有相當成果，目前對風險的理解主要有7個不同的視角，並且分佈在不同的學術與學科，包括保險精算方法(使用統計預測)、毒物學以及流行病學方法(包括生態毒物學)、工程學方法(包括可能性的風險估計, PRA)、經濟學方法(包括風險－效益比較)、心理學方法(包括心理測量分析)、風險的社會理論以及風險文化理論(使用階層－團體分析)[24]。兩岸可以考慮委托兩岸跨領域專家或非政府部門，從危機根源、危機程度、可能後果，例如可預測與不可預測、長期與短期、局部與全面、外部與內部、核心與邊緣、社會與經濟、制度與技術、文化與心理等等風險類型，組成以超前式、未來學為主導的風險研究部門，並參考國際組織的經驗與案例積累，建立總體的兩岸風險治理科學系統，加強對兩岸風險的超前預警和超前治理的能力。

 

3，建立「兩岸風險文化」社群 

風險治理絕不只是政府單方面的行為，在「利益相關」(stake holder)的概念下，風險治理必須建立在全民化的風險意識、風險責任、風險合作、風險分擔、風險改進等等「風險文化意識」之上，換言之，風險治理必須獲得公眾參與和集體公共行動的配合才能發生效果。因此，兩岸可以考慮建立多元化的風險治理中介組織，建立以各級「省區」為單位危機緩和機制，通過宣傳與訓練，建立風險文化社群，長期致力於風險文化的社會教育。

 

參考文獻

一，中文

專書

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[1] 2008年9月11日，上海東方早報首先報導「甘肅14名嬰兒疑喝三鹿奶粉致腎病」，9月14日，臺灣宣佈禁止進口所有三鹿牌的產品，9月17日中國大陸公佈22家廠商產品含有三聚氰胺，9月25日，臺灣衛生署長林芳郁為此事負責下臺。

[2] David Held，楊雪冬等譯，《全球大變革：全球化時代的政治、經濟與文化》，(北京：社會科學文獻出版社，2001)，頁12

[3] 參見Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity, translated by Mark Ritter, London: Sage Publication, 1992；World Risk Society, London: Polity Press, 1999

[4] Bryan S. Turner and Chris Rojek, Society and Culture: Principle of Scarcity and Solidity, London: Sage Publication, 2001, p. 34

[5] 烏爾利希．貝克，〈世界風險社會 : 失語狀態下的思考〉，張世鵬譯，當代世界與社會主義(雙月刊)(北京)，2004年第2期，頁88-92。

[6] 薛曉源，〈代序〉，載Ulrich Beck, 楊祖群譯，《世界主義的觀點：戰爭即和平》，上海：華東師範大學，2008，頁3

[7] 楊雪冬，〈全球化、風險社會與複合治理〉，馬克思主義與現實(北京)，2004年第4期，頁72。

[8] 李英明，〈全球治理下兩岸主權論述的轉折〉，財團法人國家策研究基金會－國政研究報告，<http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/090/IA-R-090-092.htm>，(2008年10月20日瀏覽)

[9] Ulrich Beck, 楊祖群譯，《世界主義的觀點：戰爭即和平》，上海：華東師大，2008，頁2

[10] Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity, 何傳聞譯，《風險社會》，(南京：譯林，2004)，頁225

[11] Ulrich Beck，風險社會，前引書，頁19

[12] 吳嘉苓、曾嬿芬，〈SARS的風險治理：超越技術模型〉，台灣社會學(臺北)，第11期(2006年6月)，註1.

[13] 吳嘉苓、曾嬿芬，〈SARS的風險治理：超越技術模型〉，台灣社會學(臺北)，第11期(2006年6月)，頁57。

[14] 楊雪冬，〈治理：國外學者的歸納和解析〉，<http://www.governance.cn/governance_ceshi/1226/browarticle.php?wz_id=65>

(2008年10月29日瀏覽)

[15] 劉曉，〈協同治理:市場經濟條件下我國政府治理範式的有效選擇〉，中共杭州市委黨校學報(杭州)，2007年第5期，頁64。

[16] 郭愛君，範巧，〈從「複合行政」到「複合治理」－區域經濟一體化與行政區經濟矛盾突破的新視角〉，<http://www.cenet.org.cn/userfiles/2007-9-6/20070906161145991.pdf>； 2008年10月30日瀏覽)

[17] 孔繁斌，《公共性的再生產－多中心治理的合作機制建構》(南京：江蘇人民，2008年)，頁35

[18] 楊雪冬，「風險社會中的複合治理與和諧社會」，探索與爭鳴(上海)，2007年第2期，頁24。

[19] Robert B. Denhardt and Janet V. Denhardt, “The New Public Service: Putting Democracy First”, National Civic Review, 2001, 90 (4).

[20] David Held and Anthony McGrew，林祐聖等譯，治理全球化：權利、權威與全球治理，(台北：韋伯文化，2005)，頁13。

[21] Vincent Ostrom, The Political Theory of a Compound Republic: Designing the American Experiment，University of Nebraska Press, 1987

[22] 關於EFSA的組織與功能，參見：<http://www.efsa.europa.eu/EFSA/efsa_locale-1178620753812_AboutEfsa.htm> (2009年2月3日瀏覽)

[23] 海峽兩岸食品安全協議(全文)，參見 :　<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2008-11/04/content_10305716.htm>（2008年11月5日瀏覽） 

[24] Krimsky Sheldon and Dominic Golding (eds.), Social Theories of Risk, London: Praeger, 1992, p. 58